Manuel Estela, ex Superintendente Nacional

Necesitamos retornar a la SUNAT fundacional

(Versión condensada de la conferencia magistral del Dr. Manuel Estela en la ceremonia de celebración de los diez años de la primera promoción de fiscalizadores)

La cuestión tributaria está en la raíz del perverso ciclo subdesarrollante peruano. En 1931, nuestro país estaba en uno de sus tantos períodos de crisis. Las autoridades de ese entonces llamaron a Edwin Kemmerer, economista, profesor de la Universidad de Princeton y conocido como “el médico monetario”. La crisis se manifestaba en un tipo de cambio sumamente volátil y en un desajuste fiscal. Kemmerer ante ello, preguntó: “¿Qué quieren que haga?” . Resuelva “el problema del cambio”. Ante ello, entonces trajo un grupo de especialistas financieros en banca, presupuesto, contabilidad, crédito público, tributación y  aduanas. Luego del diagnóstico, concluyó que para lograr un cambio estable el país necesitaba una institución autónoma –es decir, al margen de particulares intereses económicos-  para el manejo de la  oferta monetaria. Y así apareció el tema de la autonomía constitucional para la autoridad monetaria. Kemmerer explicó también que,  para mantener la estabilidad del tipo de cambio, se requería un sustento de equilibrio fiscal y señaló que en el Perú ese equilibrio fundamental resultaba imposible porque el grupo privilegiado no pagaba impuestos. Enfatizó que era indispensable introducir una legislación eficaz en materia de impuesto a la renta. Kemmerer dejó los informes para reformar el Banco de Reserva, para establecer el patrón-oro, el proyecto para la  Ley de Bancos, y la reapertura de la Superintendencia de Bancos. Así como los documentos  para la  reforma del impuesto a la renta, de crédito público y de Aduanas. Kemmerer  insistió a las autoridades que deberían implementar todas esas medidas como un solo bloque,  porque, de lo contrario, cualquier reforma parcial  iba a ser inviable. Kemmerer se fue y ¿qué ocurrió? El gobierno de Samanez Ocampo sólo aprobó  la ley que dio autonomía  al Banco Central, estableció el patrón-oro y la Superintendencia de Bancos;  pero dejó intacto el caos impositivo. El proyecto de reforma del impuesto a la renta y los cambios fiscales se archivaron.

Esta breve reseña histórica es para mostrar que en el Perú, desde hace mucho tiempo,  se ha sabido qué es lo que hay que hacer. Lean el informe de Kemmerer sobre impuesto a la renta y verán que después de 70 años tiene cosas que tal vez  son aún relevantes.  Entonces, el problema del Perú está en que hay una fuerza oscura que impide que las decisiones razonables y las medidas  correctas puedan ver la luz del día.

El gran desafío que enfrentan los países subdesarrollados es

cómo generar las  condiciones para que se  cumpla el supuesto básico de la doctrina liberal, es decir, que todas las personas sean parte del mercado. Aquí la primera cosa que tenemos que tener clara es que el irrestricto juego de la oferta y demanda no genera sus propias condiciones. Vale decir, donde hay situación de exclusión y marginalidad -y eso se explica por factores históricos socioculturales- el irrestricto juego de la oferta y la demanda ahonda  esas diferencias.  ¿A quién corresponde corregir esas imperfecciones? Al Estado.

¿Cómo cumple el Estado esa tarea? Con una política económica que propicie la transformación de la estructura productiva capaz de generar empleo de alta productividad. Para ese cambio, una herramienta crucial es la política fiscal. La evidencia empírica demuestra que la política fiscal ha sido el permanente talón de Aquiles del Perú desde 1821. Tendrían que solventarse los cambios en la estructura productiva, integrar territorios y desarrollar tecnología. Habría que capacitar a la población que está en situación de marginalidad. ¿Y eso a qué nos lleva? A la inversión en salud y educación. ¿Y cómo se financian esas acciones redistributivas? Sólo hay una manera según la economía de mercado: los recursos para esas indispensables acciones tienen que venir de una tributación neutral y equitativa. Ésta es exigencia indispensable para romper el ciclo perverso del subdesarrollo y transitar hacia el crecimiento sostenible.

Ahora bien. ¿Qué es el Perú? ¿Una realidad o un proyecto? Si nos atenemos a las características socioeconómicas, fácilmente podemos establecer cinco escenarios distintos. Entonces la conclusión es que el Perú se caracteriza por la heterogeneidad. Y en esa heterogeneidad, las oportunidades de inversión y los patrones de distribución juegan a la vez como causa y efecto. Por eso en la fase de crecimiento efímero la desigualdad se agudiza. En consecuencia,  el Perú, como lo pensó Basadre en 1931, sigue siendo un problema y una posibilidad.

¿Por qué existe una tenaz incapacidad para entender lo que es evidente: la palpable heterogeneidad? Ustedes, en el fondo,  lo saben,   pero esas cosas en el Perú se ignoran por completo. Porque una minoría favorecida ha tergiversado los principios de la doctrina liberal y de la economía de mercado.

¿Y para qué la ha tergiversado? Para salvaguardar sus ilegítimos privilegios: la inmediata y pingüe ganancia y el uso de influencias para conseguir beneficios tributarios. Porque, en este país, la forma en que se hace riqueza es saqueando el tesoro público con leyes tributarias que tienen nombre propio. Esto está en las raíces del problema peruano. Ahora, ¿qué andamiaje sostiene toda esta mecánica? La mentalidad seudoliberal que ha prevalecido en los que han tomado las decisiones en el Perú desde 1821. Esa mentalidad es el enemigo del Perú y de la SUNAT.

¿En qué consiste la mentalidad seudoliberal? En que confunde el bienestar nacional con el beneficio propio. Y esa confusión es la causa de toda corrupción, pues organiza un remedo de Estado, el Estado improvisado, el Estado ineficiente e incompetente. Ése es el núcleo del problema del Perú y ese problema está en el corazón de la autoridad tributaria.

La mentalidad seudoliberal se opone a la política fiscal solvente y equitativa, que tiene que estar en la base de cualquier política económica destinada a sacar al país del subdesarrollo. ¿Y cómo se soluciona este impase? Con la autonomía de la autoridad tributaria.

En este escenario, ¿Que significó la SUNAT fundacional? Un corte, un rompimiento con el Estado improvisado y un primer pero frágil paso en la dirección del Estado tecnocrático. Eso fue lo que hizo la SUNAT en 1991 y 1992.

La SUNAT fundacional quería romper con el Estado improvisado y empezar a poner los cimientos de un Estado tecnocrático y por eso es que esa SUNAT fundacional despertó credibilidad,  ilusiones y fue eficiente.

¿Qué hizo la SUNAT fundacional? Quiso propiciar el desarrollo de una auténtica cultura tributaria basada en el reconocimiento del legítimo derecho a la utilidad individual. Porque, para que haya impuestos, primero hay que reconocer que debe haber utilidades; si no hay ganancias, no hay impuesto que cobrar. Pero, a la par de reconocer ese legítimo derecho a la utilidad, debe existir el respeto al compromiso por el bien común.

Y con esa actitud, la SUNAT fundacional entró en  abierto conflicto con los representantes de la mentalidad seudoliberal.  Desde que la SUNAT fundacional empezó a mostrar por dónde caminaba, los representantes de la mentalidad seudoliberal empezaron a organizarse. ¿Y por qué? Porque para ellos lo único que interesa es el beneficio de una minoría y  el bien común no existe. Y lo que la SUNAT quiere y tiene que hacer siempre es poner en el escenario el bien común, respetando el legítimo derecho a la utilidad privada. Los dos principios tienen que estar en equilibrio. La pretensión de  la mentalidad seudoliberal que apunta a imponer la fuerza económica y eludir la tributación, es inaceptable.

¿Cuáles son las lecciones del pasado? Primero, quien rechaza la autonomía de la autoridad tributaria lo que está haciendo es rechazar la posibilidad de la tributación neutral y equitativa. Y esa tributación neutral y equitativa es la piedra angular sobre la que reposa la política económica que nos permitirá salir del subdesarrollo.

Entonces, rechazar la autonomía de la autoridad tributaria equivale a renunciar a construir los cimientos de un cambio radical en la sociedad peruana.

Rescatar de la marginalidad y pobreza al 50% de la población nacional implica un gasto redistributivo, pero todo este esquema tiene en su base una tributación ejemplar.

Sin esa tributación ejemplar, la opción de salir del subdesarrollo es inexistente.  Ahora, de lo que ocurrió en la SUNAT entre 1995 y octubre del 2000 surge inevitablemente una pregunta: ¿Qué habría que hacer para garantizar la posibilidad de que la institución con profesionales capaces  y de un acrisolado espíritu de civismo pueda crear esa  tributación equitativa y neutral? ¿Qué es lo que hay que hacer?

De lo anterior,  nacen dos ideas. Creo que habría que pensar en que la jefatura de la autoridad tributaria tenga una legitimidad que esté fundada en algún tipo de elección en la sociedad civil; porque, al final, el bien común no lo debe decidir una sola persona.

Otro tema es que la garantía de la autonomía de la SUNAT en un mundo donde lamentablemente prevalece o tiene mucha fuerza la mentalidad seudoliberal, tal vez debería estar en una norma de rango constitucional.

Para poder construir en el Perú una sociedad que supere el abismo social, primero hay que evitar confusiones y malentendidos; es decir, no discutir sobre lo que no es el tema; por ejemplo, sobre el modelo económico, que es uno solo, no hay otro; segundo, hay que tener lucidez sobre el rol de la tributación para resolver el enigma del subdesarrollo.

Hay que construir las condiciones que permitan que el mercado sea para todos, que no haya exclusiones. ¿Y cómo se construye el mercado para todos? ¿Cómo se incorpora a los que hoy día están marginados del mercado? Con la política fiscal, no hay otra forma. Pero tiene que ser una política fiscal equitativa en los ingresos y redistributiva en el gasto. Les dejo la pregunta: ¿la tributación actual es equitativa o  regresiva?

¿Y quién es el que tiene que iluminar el camino de los peruanos cual Diógenes con su lámpara? A mi entender es la SUNAT. Esa política fiscal se sustentará en una racionalidad económica que siempre apuesta por dos valores: la utilidad individual y el bien común que lleva a la solidaridad y a la tributación equitativa.

El grave problema peruano es que hay un vacío histórico:  no está presente el respeto al bien común. No está en los hechos, probablemente sí en las declaraciones y en las palabras. Y esta situación de ausencia del bien común hace que exista una hegemonía de facto del beneficio propio y de los apetitos de poder. La consecuencia de eso es hambre,  miseria, desesperación, decepción, escepticismo en las mayorías nacionales.

Si nosotros no corregimos ese error, se continuarán repitiendo los arreglos, los regateos, los absurdos, y vamos a abordar los problemas que desde 1821 afectan al Perú para llevarlos siempre al mismo callejón sin salida: el ciclo subdesarrollante.

Hay una inmensa tarea por delante, la de crear las condiciones para la viabilidad de la economía de mercado y construir un país con bienestar difundido. ¿Qué supone eso? Una nueva generación que sirva desinteresadamente al Perú. Una generación que ponga -no sólo en palabras- a la persona como principio y fin de toda acción, comenzando naturalmente por la acción económica.

El análisis económico de la historia peruana nos muestra el problema, pero, sobre todo, una respuesta al pesimismo. Mientras se acepte la verdad, por lo que es y tal como es, siempre habrá un lugar para la esperanza. La desesperanza no nace de una obstinada adversidad, y tampoco porque se lucha frente a un enemigo inmenso, y, hay que admitirlo,  la mentalidad seudoliberal  es un enemigo astuto. Sin embargo, la desesperanza sólo nace cuando no se sabe si hay razones para luchar o cuando ya no sabemos si debemos luchar. Y lo que yo quisiera compartir con ustedes, miembros de la SUNAT, institución  entrañable y querida, es que si hoy día hay algo grande en el Perú es que las razones para luchar contra la mentalidad seudoliberal, contra el subdesarrollo y por una tributación equitativa, están más claras que nunca.