El Proceso de Fusión de la Administración Tributaria Peruana

En las siguientes líneas, publicamos una versión editada de  la exposición de la doctora Nahil Hirsch, Superintendente Nacional Adjunta de Aduanas, en el Seminario Taller “Integración de Administraciones de Tributos Internos y Aduaneros – Experiencias de Fusión”.

Es un gusto para mí tener la oportunidad de compartir con ustedes la situación actual del proceso de fusión de la Administración Tributaria Peruana. Para tal fin, presentaré brevemente las consideraciones que
motivaron la decisión de la fusión, el diagnóstico de la situación al momento de iniciarla, así como la planificación y el modelo de fusión que se están aplicando. Asimismo, haré un recuento de los avances de este proceso, poniendo énfasis en la necesidad de integrar valores y culturas, aspecto que se viene dando satisfactoriamente hasta la fecha. Finalmente, concluiré mencionando los beneficios de la fusión en el largo plazo y las condiciones que deberían tomarse en cuenta para culminar exitosamente este proceso.

Mediante el Decreto Supremo 061-2002-PCM, publicado el viernes 12 de julio del año pasado, se dispuso la fusión por absorción de la Superintendencia Nacional de Aduanas (ADUANAS) y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), actuando esta última en calidad de entidad incorporante. En ese sentido, recibimos el encargo de concluir el proceso de fusión en un plazo no mayor de noventa (90) días calendarios. Dicho plazo fue ampliado en 30 días más, contados a partir de la vigencia de la norma modificatoria. En el plazo comprendido entre el 12 de julio y el 31 de diciembre del 2002, la Superintendencia Nacional de Aduanas transfirió sus recursos, personal, acervo documentario y materiales a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, con la premisa de mantener los niveles de recaudación, programas y manejo presupuestal que se venían desarrollando en Aduanas.

Otro de los requerimientos de la fusión fue la aprobación de un nuevo Reglamento de Organización y Funciones que regulara la nueva estructura organizacional y funcional, lo que se cumplió con la dación del Decreto Supremo 115-2002-PCM, publicado el 28 de octubre del año pasado, mediante voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

Finalmente, el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía debían sustentar, mediante un informe al Congreso, los beneficios y fundamentos de la fusión, lo que se realizó dentro de los plazos establecidos por la norma.


MODERNIZACIÓN Y RACIONALIZACIÓN

Este proceso de fusión se enmarca dentro del plan de modernización de la gestión del Estado,  que persigue la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal y  contempla la integración de funciones y competencias afines en el diseño de la estructura orgánica de las dependencias, entidades, organismos e instancias de la Administración Pública.

Por esto, la racionalización del gasto que debería caracterizar la eficiencia en la utilización de los recursos del Estado se obtendrá eliminando la duplicidad o superposición de competencias, funciones y atribuciones entre entidades o entre funcionarios y servidores.

La fusión SUNAT–ADUANAS  representa la administración de una cifra que bordea los veintinueve mil millones de soles, monto que sobrepasa el 99% de los Ingresos Corrientes del Gobierno Central Consolidado
. Para controlar este nivel de ingresos, la nueva SUNAT requerirá del fortalecimiento de sus procesos de fiscalización y cobranza de tributos. Si bien es cierto que ahora contamos con mayor presencia a lo largo del territorio nacional, como lo demuestran las diez Intendencias Regionales, veinte Intendencias de Aduanas, ocho Oficinas Zonales, ochenta y dos Puestos de Control de Aduanas y veintidós Oficinas Remotas de Tributos Internos, también es cierto que crecer no implica necesariamente ser mejores en lo que hacemos.

Para que eso suceda serán necesarias acciones decididas de fiscalización y cobranza que amplíen la cobertura de los contribuyentes y usuarios controlados, con el apoyo de
Bases de Datos que cubren la información de toda la cadena de valor de los contribuyentes, y de sistemas que permiten detecciones más precisas de la evasión y el contrabando, así como de acciones de cobranza más seguras y oportunas.

Para decidir la fusión SUNAT–ADUANAS, el Estado también tomó en cuenta la creciente tendencia a la integración de los tributos internos y aduaneros de las principales administraciones tributarias, utilizando sus principales enseñanzas para su modelo de fusión. Confirmando las cuatro exposiciones precedentes, nos interesa resaltar, en primer lugar, la existencia de órganos de apoyo comunes para favorecer la coordinación y conseguir economías de escala. En segundo lugar, la mayor parte de estas administraciones tributarias realizó una planificación estratégica centralizada, conservando los aspectos operativos descentralizados territorialmente. Asimismo, todas estas administraciones optaron por contar con una base de datos única y potente para el aprovechamiento común de la información, y también para la integración de sus procesos de recaudación, cobranza, fiscalización y apoyo.  Por último, los procesos de capacitación se realizaron de manera conjunta a partir de la fusión a fin de vencer resistencias culturales provenientes de las organizaciones fusionadas. Todas estas experiencias de otras administraciones las tendremos en cuenta para asegurar el éxito de nuestra fusión.


DIAGNÓSTICO

Un paso inicial para llevar a cabo el proceso de fusión fue la identificación de las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de ambas instituciones al inicio de la fusión.  Este trabajo fue realizado en sesiones de trabajo con colegas de Aduanas y Tributos Internos.

Entre las FORTALEZAS internas se encontró que el personal de ambas instituciones cuenta con una gran capacidad de interrelación, conocimientos técnicos adecuados y principios éticos que facilitarán la adopción de una política unificada en la lucha contra la evasión y el contrabando. Otros aspectos que actúan a favor del logro de los objetivos institucionales son la disponibilidad de la información y el conocimiento generado en ambas instituciones. Asimismo, ambas instituciones contaban antes de la fusión con autonomía política económica y de gestión, la que se seguirá manteniendo después de la misma, coadyuvando así al cumplimiento de los objetivos institucionales. Finalmente, la presencia e infraestructura en todo el territorio nacional permitirá una ampliación de los servicios brindados y la generación de un mayor riesgo para los contribuyentes.

Las DEBILIDADES surgen del temor a las consecuencias del proceso de fusión ocasionado, a su vez, por una comunicación interna y externa que, pese a los esfuerzos,  resulta insuficiente. Asimismo, la carencia de sistemas estandarizados a nivel de la nueva organización y la ausencia de una mística institucional conjunta actúan en desmedro de una integración real.

Entre las OPORTUNIDADES destacan la expectativa que genera la fusión en la percepción del usuario y del contribuyente, así como la posibilidad de suscribir convenios internacionales de intercambio de información y asistencia técnica que apoyen las labores de la Administración Tributaria Integrada.

Finalmente, las principales AMENAZAS que se enfrentan se relacionan con la presión que pueden ejercer grupos económicos gremiales y de poder en la actitud de la población hacia la labor de la nueva SUNAT.

Un paso igualmente importante para concretar la fusión fue determinar la Misión de la Nueva SUNAT, que puede ser resumida en una frase: “Tributar para financiar el desarrollo”. Esto se logrará poniendo  énfasis  en la calidad y en el servicio a los ciudadanos para fortalecer el cumplimiento tributario

Cabe destacar que la tarea para la determinación de esta nueva misión fue compartida con los 6,500 trabajadores de ambas instituciones, y ésta contiene sus aportes.


PLANIFICACIÓN

El proceso de planificar la fusión se implementó, en un inicio, con la formación de una Comisión de Alto Nivel, integrada por funcionarios de las dos instituciones y designada por la Superintendente Nacional, con el objetivo de coordinar las acciones necesarias a fin de dar cumplimiento a los compromisos establecidos por el Decreto Supremo N° 061-2002-PCM.

Tras designarse la Comisión de Alto Nivel, y de manera paralela al trabajo llevado a cabo por ésta, se inició un relevamiento general de los principales procesos de Aduanas, en especial a nivel de las unidades organizacionales de apoyo, como las áreas de administración, sistemas de información, administración de personal, aspectos legales y planeamiento. Este primer acercamiento permitió responder de manera oportuna a obligaciones que la nueva administración debía asumir de manera fusionada a partir del mes de enero del año 2003, tales como la elaboración de planillas, la integración de los procesos logísticos y de comunicaciones, entre otros. Asimismo, estas primeras reuniones sirvieron para identificar similitudes y diferencias entre las funciones de administración de tributos internos y aduaneros.

Esta etapa de identificación sirvió como base para la implementación efectiva del nuevo Reglamento de Organización y Funciones, que definió la estructura que actualmente constituye a la Nueva SUNAT y donde se pueden identificar básicamente dos aspectos: (1) las funciones de apoyo administrativo, informático, de administración, de recursos humanos y las referidas a asuntos legales se han fusionado,  siguiendo la experiencia de otras administraciones tributarias que decidieron la fusión de lo que conocen como asuntos corporativos y; (2) la operatividad de las unidades del negocio se ha mantenido separada. En nuestro caso, dichas unidades están constituidas por las Intendencias Regionales y las Intendencias de Aduanas, cada una de las cuales reporta a un Superintendente Nacional Adjunto de Tributos Internos y de Aduanas, respectivamente.

De igual forma, dentro del proceso de planificación de la fusión se incorporó el desarrollo del Proyecto BID con el objetivo de obtener un financiamiento externo para asegurar el éxito del proceso de fusión y, a la vez, mejorar los procesos de control del cumplimiento de obligaciones referidas tanto a tributos internos como aduaneros. Este proyecto se divide en tres componentes: (1) el primero se refiere a la fusión misma y busca consolidar el modelo de fusión, el planeamiento, el sistema de administración financiera y de almacenes; (2) el segundo componente tiene como objetivo mejorar los procesos de recaudación y fiscalización, así como el despacho aduanero; y (3) el último componente propone proyectos de soporte informático que aseguren el desarrollo de los dos primeros componentes. En el transcurso de los próximos tres años, el Proyecto BID facilitaría el desarrollo de las diferentes acciones de la administración tributaria que permitan garantizar una fusión de la administración tributaria y aduanera peruana sin poner en peligro los actuales niveles de recaudación.


CULTURA ORGANIZACIONAL ÚNICA

El proceso de fusión también significó iniciar el trabajo de integrar dos culturas organizacionales. Esto se viene haciendo por medio de la implementación de talleres de ética e integración que sirven como medios para la construcción de una nueva cultura organizacional. Comprendemos que éste es un proceso largo, pero lo hemos iniciado con el entusiasmo que produce saber que, a través de dichos talleres, se generarán espacios de diálogo sobre temas institucionales y de recursos humanos.

Entendiendo que todo proceso de fusión requiere de la experiencia de procesos anteriores y similares, no era suficiente revisar las experiencias de otros países, sino invitarlos y dialogar con sus representantes sobre el camino a seguir, aprendiendo de sus mejores prácticas y también de sus errores. En ese sentido, este Seminario “Integración de Administraciones de Tributos Internos y Aduaneros – Experiencias de fusión”, no sólo nos permitirá revisar lo avanzado hasta el momento, a la luz de la experiencia internacional, sino validar el Plan Estratégico de la Fusión diseñado para los próximos años, el que nos asegurará el éxito al determinar cómo queremos ver a la administración tributaria y aduanera en el año 2006 y qué pasos deberemos seguir para lograrlo.

Nuestra institución está optando por una fusión por etapas que contempla, en un primer momento, la unificación de áreas de apoyo de ambas instituciones relacionadas con los temas administrativos, de recursos humanos,  jurídicos, informáticos y de planeamiento a través de la nueva estructura organizacional de transición. Esto involucrará la unificación de la información contable, financiera, logística y de recursos humanos, todo lo cual dará forma a un sistema integrado de comunicaciones y de seguridad informática.

En un segundo momento, se aspira a unificar los procesos de negocio, a través de la unificación del Sistema Integrado de Fiscalización con la incorporación de la información de Aduanas a la Base de Datos de la SUNAT y la potenciación de la Fiscalización, así como de los Servicios al Contribuyente.

Asimismo, lograr la integración de ambos organismos implica producir un cambio de cultura y la aceptación de la nueva estructura organizativa, que depende en gran medida del esfuerzo que desde el inicio de este proceso se realiza para lograr una integración armónica de los recursos humanos de la institución fusionada.



PRIMEROS PASOS

Los principales pasos dados hasta el momento en el proceso de fusión se pueden resumir en la consolidación de los presupuestos del año 2003, el relevamiento general de los procesos, sistemas informáticos y la infraestructura tecnológica de Aduanas para armonizarlos con los correspondientes a la SUNAT (hoy día, como ejemplo, el pago de las remuneraciones se efectúa con una planilla única), la incorporación de los procedimientos de seguridad informática de la SUNAT en Aduanas, la integración de los Portales de Internet e intranet y de los servicios de comunicación electrónica, la interconexión de CETICOS y ADUANAS de Tacna, la codificación de la nueva estructura organizacional acorde con la aprobada y la definición del proyecto “Integración y Modernización de las Administraciones Tributaria y Aduanera del Perú”, que será presentado al BID.
Un logro importante es que estamos culminando la elaboración del Plan Anual de Adquisiciones, que consolida las necesidades de Bienes y Servicios de Tributos Internos y Aduaneros.

Un hecho concreto es el mejoramiento de la infraestructura en las Aduanas para brindar mejores condiciones de trabajo al personal y la renovación del parque automotor.

En los primeros días del presente mes de enero se nombró a los directivos de la nueva SUNAT, de acuerdo con el  nuevo Reglamento de Organización y Funciones, lo cual ha significado, en la mayoría de los casos, mantener en sus actuales posiciones a la mayor parte de los directivos de las instituciones fusionadas, principalmente a nivel de las áreas operativas u órganos de línea.

Algunos de los primeros procedimientos en el campo administrativo que se han debido implementar en los primeros días de enero no sólo han sido los de carácter contable, presupuestal y logístico, sino también los relacionados a la suscripción de convenios de intercambio de información.

De la misma manera, la información estadística referida a la recaudación se ha comenzado a mostrar y analizar de manera conjunta.

Asimismo, el 8 de enero del 2003, mediante el Decreto Supremo N° 002-2003-EF, se aprobó una nueva versión del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), que será de utilidad para la atención de contribuyentes y usuarios de comercio exterior de la institución integrada.

Finalmente, la Alta Dirección aprobó en el mes de diciembre la estructura del Plan Institucional de la nueva SUNAT, que está constituido por tres planes, (1) el Plan Estratégico, cuyos planes de acción están dirigidos a asegurar el éxito de la fusión, sentando las bases para su desarrollo; (2) el Plan de Proyectos Anuales, que permitirá mejorar en los próximos años el control y fiscalización de los tributos internos y el despacho y control aduanero; y (3) el Plan de Gestión, que nos asegurará mantener los actuales niveles de control y servicio tanto en la administración de tributos internos como aduaneros, a través del monitoreo de los indicadores de gestión de las áreas operativas.


CONCLUSIÓN

A pesar de lo avanzado, aún tenemos que desarrollar nuestros mayores esfuerzos a fin de conseguir la integración de las culturas organizacionales de tributos internos y aduaneros con el objeto de lograr la convergencia de sus valores y costumbres,  con énfasis en la ética como el valor fundamental de un servidor público. Somos conscientes de que la ética es la columna vertebral en la administración de tributos, la que le confiere sentido y razón de ser. Por ello, deberán estar presentes los valores de honestidad, equidad en el trato, y transparencia en el accionar de todos y cada uno de los funcionarios que conforman esta nueva institución.

Antes de terminar mi exposición, no puedo dejar de resaltar parte de los beneficios que se obtendrán con el proceso de fusión, como la mejora en el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias, al contar con una base de datos que será la más grande del país y que nos permitirá seguir todo el proceso económico desde su inicio hasta el final e integrar los procedimientos de fiscalización en el ámbito nacional para potenciar la fiscalización posterior en Aduanas.

Además, la fusión comportará el beneficio del fomento de la productividad de la institución al contar con mayor información que incrementa la eficiencia en sus acciones.

Por otro lado, la fusión permitirá la reducción de gastos como consecuencia del ahorro en telecomunicaciones y servidores informáticos, la optimización del uso de recursos para los procesos, programas y operativos de control tributario y aduanero, la racionalización del uso de bienes, y el ahorro por economías de escala al incrementarse el poder de negociación de la nueva administración ante entidades externas como proveedores, bancos, centrales de riesgo y organismos internacionales.

Otros beneficios que se deben tener en cuenta en este proceso son el intercambio de conocimiento técnico, experiencias y prácticas exitosas en el servicio al contribuyente y usuarios del comercio exterior, así como el aprovechamiento de la capacitación conjunta para todo el personal que labora en la nueva SUNAT. Todo esto redundará en la mejora de la competitividad de nuestra institución.

Asegurar estos beneficios pasa por obtener una integración exitosa, con personal involucrado y convencido de la necesidad del proceso. En otras palabras, para contar con un cambio efectivo y duradero es preciso que éste provenga de la organización misma.

Asimismo, es preciso entender que la reestructuración es solamente una fase inicial del proceso de fusión, la que puede llevar a cambios y mejoras más fundamentales, tales como el rediseño de programas y servicios.

Otro punto importante a considerar es el entendimiento de las diferencias culturales de las organizaciones que se integran, aceptando que las resistencias al cambio son naturales y efectuando las acciones para que éstas no sean un riesgo, sino una oportunidad para el proceso. Finalmente, pero no por ello menos importante, se deberá evaluar el impacto presupuestal del proceso de fusión a fin de ponderar las decisiones que se deben adoptar con base en las limitaciones presupuestales y financieras existentes.

Amigos de la nueva SUNAT y distinguidos invitados: hemos llegado al final de esta exposición y quiero transmitirles una reflexión personal.

Hoy estamos viviendo una etapa original e irrepetible. Somos protagonistas de un proceso de fusión que será recordado como la consolidación definitiva de la Reforma de la Administración Tributaria en el Perú. Aceptemos juntos este desafío.