Hacia una reforma tributaria neutral y equitativa

La delegación de facultades para legislar en materia tributaria  aprobada por el Congreso, el pasado 25 de septiembre, es el punto de partida de la reforma tributaria que el Poder Ejecutivo está implementando. A continuación, presentamos un resumen de los principales lineamientos de la reforma que fueron presentados al Congreso.

La generación de ingresos adicionales es necesaria para que el Estado pueda atender las demandas insatisfechas de los sectores sociales de menores ingresos y mejorar sus condiciones de vida. 

La forma más sana de obtener recursos para el Estado es vía una tributación equitativa y progresiva.  Si es equitativa significa que la carga tributaria es soportada de acuerdo con la capacidad contributiva. Si es progresiva significa que la carga será mayor en los sectores que obtienen más altos ingresos.

La Reforma Tributaria, entonces, apunta en este sentido: el Estado debe contar con los recursos suficientes que le permitan satisfacer las necesidades de inversión y de servicios sociales de calidad, ampliando, modernizando y manteniendo en buen estado la infraestructura social y productiva del país. Por ello, se trata de establecer un sistema tributario neutral y equitativo, donde tribute más el que obtenga más ingresos.

Los objetivos centrales que se proponen en el ámbito de la Reforma Tributaria son tres:

  • Ampliar la base de contribuyentes, incorporándolos mediante mecanismos que, por una parte, incentiven a los agentes económicos a ingresar a la economía formal y, por otra, encarezcan fuertemente los costos de las operaciones marginales y delictivas, tales como la evasión, la subvaluación y el contrabando, que afectan a todos por igual en beneficio de unos pocos.

  • Incrementar la recaudación tributaria, elevando el nivel actual de presión, 12.1 por ciento del PBI en el año 2002, a 14 por ciento en el corto plazo, sentando las bases para llegar, en el mediano plazo, a una cifra cercana al 16 por ciento.

  • Modernizar, simplificar y dotar de mayor progresividad al sistema tributario, corrigiendo sus actuales vacíos y distorsiones a fin de lograr que la carga se concentre, efectivamente, en los niveles de mayor capacidad contributiva.

Proyectos normativos

Las modificaciones guardarán el equilibrio entre los derechos de los contribuyentes y las facultades de la Administración Tributaria con el propósito de cautelar el bien común.

a) Modificaciones al Código Tributario

Estarán referidas, básicamente, a modernizar y simplificar la devolución de impuestos, automatizando el actual procedimiento a fin de aprovechar las nuevas herramientas tecnológicas y financieras disponibles como, por ejemplo, la devolución vía transferencia electrónica de fondos, lo que permitirá al contribuyente obtener su devolución en menor tiempo y con mayor seguridad.

En la propuesta se pretende, asimismo, mejorar la capacidad de la Administración Tributaria para detectar y combatir la evasión pues los evasores se valen de las debilidades de la Ley para impedir su fiscalización y proseguir realizando actividades, impunemente, en el marco de una competencia desleal con los contribuyentes formales.

Entre otras medidas, se plantea la necesidad de facultar a la SUNAT para que solicite información a otras Administraciones Tributarias, entidades extranjeras y organismos internacionales.

De otro lado, nuestro actual Código Tributario carece de instrumentos que permitan cerrar eficazmente las brechas de incumplimiento que se han detectado en un gran número de contribuyentes.

En este sentido, la propuesta permitirá determinar la deuda tributaria de los no inscritos, de los que no declaran sus ingresos y de los que omiten llevar sus libros y registros contables, es decir, de los informales, marginales e incumplidores.

En síntesis, todas las propuestas de modificaciones al Código Tributario, así como la Reforma Tributaria en general, apuntan a establecer una normatividad que fomente la ampliación de la base tributaria, combatiendo y encareciendo la evasión y la marginalidad.

b) Impuesto a la Renta.

Las principales medidas relacionadas con el Impuesto a la Renta están referidas a:

  • La progresividad de Impuesto a la Renta de personas naturales.
  • La Determinación de la Renta Neta
  • El Arrastre de pérdidas
  • Las Deducciones por provisiones bancarias
  • Los Fondos de inversión y fideicomisos de titulización
  • La determinación de rentas de fuente peruana

c) Racionalización de exoneraciones, beneficios e incentivos tributarios sectoriales

La reforma no considera modificar el actual esquema de exoneraciones, beneficios e incentivos de carácter regional, tales como los beneficios de Amazonía, así como los de Zona de Frontera y Selva, pues éstos forman parte del Proyecto de Ley No. 7218/2002-CR, que fue presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso el 15 de junio del presente año.

Las perforaciones al Sistema Tributario se deben, principalmente, a la proliferación de exoneraciones o tratos tributarios especiales , vía numerosas normas legales, lo cual hace ineficientes tanto su administración como su control.

Consecuentemente, es preciso aprobar un programa de racionalización de incentivos, exoneraciones y cualquier otro beneficio tributario vigente relacionado principalmente con el Impuesto a la Renta, el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto Selectivo al Consumo.

En principio, se revisará el alcance de los beneficios existentes y sus efectos, así como lo que podría originar su derogatoria.

Por otra parte, se mantendrán los  beneficios contenidos  en las siguientes normas:

  • Ley N° 27360, Ley que aprueba las normas de Promoción del Sector Agrario.
  • Ley Nº 27460, Ley de Promoción y Desarrollo de la Acuicultura.
  • Ley Nº 27668, Ley de Zona Franca y Zona Comercial de Tacna.
  • Las leyes aplicables a la educación y la cultura.

Finalmente, se propone ordenar la Legislación, incorporando los beneficios en el texto de  la Ley del Impuesto a la Renta y de la Ley del Impuesto General a las Ventas  a fin de evitar su dispersión y desorden.

d) Perfeccionamiento del Registro Único de Contribuyentes

El propósito es generalizar el  uso del registro único de contribuyentes como un sistema único de identificación. 

e) Perfeccionamiento del Régimen Tributario para la pequeña y micro empresa.

La finalidad de la propuesta es formalizar masivamente este sector, creando dos regímenes tributarios promocionales: el Régimen Promocional Unificado (nuevo RUS) y el Régimen Promocional Especial (nuevo RER). Estos regímenes facilitarán el cumplimiento de sus obligaciones y servirán para ampliar la base tributaria.

El Régimen Promocional Unificado (nuevo RUS) está orientado a los pequeños negocios de comercio y servicios que trabajan con consumidores finales.

Por su parte, el Régimen Promocional Especial (nuevo RER) está orientado a los pequeños negocios de comercio, industria y servicios, los cuales tienen como clientes, además de consumidores finales, a las empresas. 

f) Modificación de la Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo. 

La propuesta pretende establecer claramente el plazo para anotar los comprobantes de pago en el Registro de Compras y la legalización de éste como requisitos indispensables para determinar el ejercicio del crédito fiscal.

Además, el proyecto de norma busca establecer los procedimientos para el goce del beneficio a la devolución del reintegro tributario y la constancia de Capacidad Productiva.

g) Modificación de la base imponible del Impuesto Selectivo al Consumo, aplicable al tercer sistema de pago.

En febrero del año en curso, se creó el tercer sistema aplicable al Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), por el cual la base imponible se determina en función del precio de venta al público sugerido por el productor o importador y un factor de corrección. En junio del 2003 se incluyó a las cervezas dentro de este sistema.

Al respecto se ha considerado necesario hacer precisiones acerca de los siguientes temas:

  • Definir el factor de corrección en función de la tasa del IGV.

  • Aplicar a la cerveza la normatividad del tercer sistema, establecido anteriormente sólo para los cigarrillos.

  • Definir cómo se aplicarán las encuestas realizadas por el Instituto Nacional de Estadística e Informática para la determinación del Impuesto Selectivo al Consumo.

h) Reducción de la tasa del Impuesto General a las Ventas.

Se considera que, si bien el incremento en la tasa del Impuesto General a las Ventas se puede considerar como un cambio normativo menor y su control resulta relativamente sencillo, existen razones que sugieren que ésta no es la vía adecuada para incrementar la presión tributaria.

i) Modificación del Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias con el Gobierno Central

Este Sistema, comúnmente denominado "Detracciones del IGV", requiere ser perfeccionado con el propósito de lograr, entre otros, los siguientes objetivos:

  • Ampliar el campo de aplicación del sistema a operaciones económicas donde exista incumplimiento tributario de cualquier otro tributo y no sólo respecto del IGV.

  • Aplicar la detracción a través de otros bancos distintos al Banco de la Nación a fin de brindar un mejor servicio al contribuyente, descentralizar la atención y aprovechar la infraestructura y los servicios de todo el sistema bancario.

j) Notificaciones de medidas cautelares

En el marco del mejoramiento del sistema de pago de tributos, la Administración Tributaria está trabajando en la implementación de herramientas informáticas que permitan realizar las notificaciones de medidas cautelares con mayor eficiencia, reduciendo plazos, ampliando la cobertura de contribuyentes y a un menor costo, tanto para la SUNAT como para las entidades bancarias.

k) Formalización de las operaciones económicas

La reforma contempla implementar un mecanismo de formalización de las operaciones económicas, a través del sistema financiero, conocido comúnmente como "bancarización".  Asimismo, propone la aplicación simultánea de un impuesto que grave mínimamente determinadas transacciones financieras. 

Esto permitirá ampliar sustancialmente la base tributaria, incrementar sostenidamente y en un corto plazo la recaudación, así como dotar a la Administración Tributaria de la información necesaria que potencie sus acciones de fiscalización y control.

La "bancarización" consiste en canalizar los flujos de fondos entre los agentes económicos a través del sistema financiero, empleando para ello los diversos productos que brindan las empresas de este sector.

La importancia  de dicha medida radica en que permite:

  • Favorecer la formalización de la economía al desincetivar la realización de operaciones marginadas y simuladas.

  • Promover la documentación de las operaciones realizadas, aportando una garantía jurídica para evitar fraudes u operaciones simuladas.

  • Reducir la evasión y la informalidad en la medida que potencia la fiscalización al servir como fuente valiosa de información.

  • Incorporar un importante segmento de las operaciones económicas al sistema financiero, permitiendo el incremento de la intermediación y fomentando la eficiente asignación de recursos en la economía.

El esquema propuesto establece el reconocimiento para efectos tributarios del crédito fiscal para el IGV y el costo o  gasto para el Impuesto a la Renta, por operaciones superiores a un monto relacionado con la UIT que hayan sido cancelados mediante un medio de pago bancario como las transferencias, cheques, tarjetas de crédito-débito, u otros medios de pago.

Asimismo, se propone que aquellos actos que se inscriban ante registros públicos o que se efectúen frente a notarios o jueces de paz,  deberán ser realizados a través de un medio de pago financiero.

Por su parte, el "impuesto a las transacciones financieras" grava con una tasa mínima los ingresos y las salidas de dinero en todas las modalidades de cuenta en instituciones bancarias y financieras.

Esta medida alcanzará principalmente a los sectores de mayores ingresos -segmentos A y B- y será un nuevo mecanismo para ampliar la base tributaria al incorporar, dentro del impuesto, operaciones de sujetos marginales que actualmente no tributan.

Asimismo, se podrá obtener información sobre las transacciones que se realicen por efecto de actividades ilícitas, como las provenientes del contrabando, la subvaluación, el lavado de dinero, la corrupción y la evasión.  Hay que destacar, asimismo, que el impuesto permitirá identificar y gravar a aquellos ciudadanos que se hacen pasar como personas de pocos recursos y que ocultan la mayor parte de sus operaciones e ingresos. 

Entre las principales exclusiones al gravamen están incluidas las transacciones interbancarias, las transferencias que se realicen entre las cuentas de un mismo titular en un mismo banco, así como las remuneraciones de los trabajadores dependientes.

l) Modificación de la Ley General de Aduanas

La reforma considera la modificación de la Ley General de Aduanas, así como las normas referidas a valoración aduanera que permitan mejorar la fiscalización, recaudación, control y despacho aduanero, así como simplificar y facilitar la aplicación de los principales regímenes y operaciones aduaneras.

Las principales modificaciones propuestas están referidas a la reducción y simplificación de procedimientos de forma tal que el servicio aduanero importe menores costos tanto para los usuarios como para la misma Administración, como en el caso del despacho de exportaciones y de la regularización de la importación temporal.

Los principales cambios que se propone efectuar en la Ley General de Aduanas están referidos a:

  • Uniformizar conceptos y procedimientos de la Ley General de Aduanas con el Código Tributario a fin de estandarizar su aplicación.

  • Precisar responsabilidad de los agentes de aduana en el despacho aduanero con el propósito de establecer supuestos de responsabilidad solidaria de los agentes de aduana como auxiliares de la función pública, para lo cual se requiere fijar parámetros específicos y uniformes que conduzcan a lograr un mayor compromiso en el cumplimiento de sus obligaciones.

  • Simplificar los procedimientos de los regímenes y operaciones aduaneros.

  • Precisar las obligaciones e infracciones de los operadores de comercio exterior con el objeto de lograr un mayor grado de cumplimiento de las obligaciones tributario-aduaneras. De esta forma, se necesita hacer más objetiva la intervención de la Administración y, en consecuencia, lograr un menor costo de regulación, con resultados más efectivos en cuanto a cumplimiento.

m) Racionalización del Sistema Tributario Nacional

En los últimos años -y tal como ha venido ocurriendo en los diversos países de la región-, ante la necesidad de perfeccionar el sistema vigente y obtener recursos adicionales para satisfacer requerimientos del sector público, se han creado diversos tributos que gravan determinadas operaciones o factores de producción. Los tributos que fueron creados no han contemplado el concepto de progresividad y ampliación de la base tributaria. 

Se debe tener claro que mantener este tipo de tributos origina que se distorsione la carga tributaria en comparación con otros sectores, dado que sólo afectan a un factor productivo o tipo de actividad.  Tal es el caso de la reducción o eliminación del Impuesto Extraordinario de Solidaridad, que afecta la planilla con dos por ciento. Esta medida se aplicará en tanto no ponga en riesgo la sostenibilidad fiscal.

n) Recaudación y administración de tributos municipales

Se propone modificar la Ley de Tributación Municipal mediante:

  • El impulso al Catastro que se debe desarrollar entre varias municipalidades, lo que les permitirá mejorar considerablemente la recaudación de los recursos propios, además de fortalecer la planificación local.

  • El perfeccionamiento del procedimiento de actualización de la base imponible del impuesto automotor, ajustando el  valor de vehículos fabricados con anterioridad al ejercicio gravable.

  • La modificación del régimen de impuestos a los juegos, apuestas y espectáculos públicos para simplificar el procedimiento de determinación.

  • El establecimiento de medidas para mejorar la recaudación y fiscalización del Impuesto a las  embarcaciones.

o) Sanciones por la comisión de delitos tributarios

Es indispensable dictar las medidas necesarias que permitan establecer conductas agravantes y sancionar ejemplarmente a quienes defraudan al Estado. En tal sentido, se proponen como circunstancias agravantes, en la comisión del Delito de Defraudación Tributaria, las siguientes:

  • El fraude tributario cometido mediante la formación de grupos organizados para tal fin.

  • La utilización de terceras personas que, aparentando obrar por cuenta propia, intervienen por encargo y en provecho de otro a fin de ocultar al verdadero beneficiario económico.

  • La utilización de comprobantes de pago u otros documentos fraudulentos para ocasionar perjuicio al Estado.

  • La doble o múltiple facturación.

  • La conducta reiterativa en actos fraudulentos por parte del contribuyente.

En conclusión, sólo con una reforma tributaria neutral y equitativa, podremos avanzar hacia la meta de un desarrollo sostenido que llegue a todos los sectores de la población, mediante una adecuada distribución de los recursos.