INFORME N° 75–2007-SUNAT/2B4000

1. La autoridad competente para establecer las infracciones y aplicar las sanciones previstas en el AP-TIT es el Ministerio de Transportes y Comunicaciones; en tanto que la SUNAT es la autoridad competente para determinar las infracciones tipificadas en el TUOLGA y aplicar las sanciones previstas en dicho dispositivo legal a los transportistas que incurran en ellas al trasladar carga y pasajeros en el marco del AP-TIT.

2. Las autoridades administrativas competentes, al aplicar a un mismo hecho las sanciones previstas en el AP-TIT y el TUOLGA no vulneran el principio del non bis in ídem, en la medida que dichas sanciones tienen distinto fundamento para su imposición.

Se solicita pronunciamiento legal en relación a cuál es la autoridad competente para la determinación de infracciones y la aplicación de sanciones aduaneras y de transporte, en el marco de lo dispuesto por el Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre.

Estimamos oportuno puntualizar, con la finalidad de abordar la materia consultada, que el AP-TIT (en sí mismo) contiene las disposiciones generales aplicables al transporte internacional terrestre, así como disposiciones específicas aplicables al transporte internacional por carretera y por ferrocarril; regulando^[ii], en el Anexo I de este Acuerdo, los “Aspectos Aduaneros” aplicables al transporte de mercancías en tránsito^[iii].

Finalmente, el Anexo IV (Infracciones y Sanciones), aprobado por el Primer Protocolo Modificatorio, sustituido por el Segundo Protocolo Modificatorio, establece cuáles son las infracciones en las que pueden incurrir las empresas de transporte internacional cuando infringen las obligaciones contenidas en el AP-TIT^[iv].

En relación al tema referido a la obligación ineludible de aplicar las normas contenidas en el AP-TIT, cabe indicar que conforme a lo dispuesto por el artículo 55° de la Constitución, “los tratados^[v] celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional^[vi]”.

En ese sentido, debemos señalar que nuestro país se encuentra obligado a aplicar el AP-TIT, en la medida que el mismo es fuente de derecho en nuestro ordenamiento jurídico interno, habida cuenta que así lo ha dispuesto la Constitución.

Ahora bien, respecto a los principios de ordenación del sistema de normas jurídicas, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia antes citada^[vii], ha señalado que el ordenamiento jurídico implica un conjunto de normas vigentes vistas en su ordenación formal y en su unidad de sentido^[viii].

Es evidente que el ordenamiento jurídico está compuesto por una diversidad de disposiciones o normas producidas por diversas fuentes, muchas de las cuales pueden llegar a contraponerse afectando la coherencia del ordenamiento. Por ello existen en todo ordenamiento principios o criterios para subsanar estos conflictos^[ix].

Precisa el Tribunal Constitucional que la plenitud del orden jurídico se asegura mediante la utilización sucesiva y por descarte de los cuatro procedimientos siguientes: aplicación de las reglas de enlace, aplicación de las reglas de exclusión, aplicación de las reglas de competencia circunscrita^[x] y aplicación de los modos de integración^[xi]. En base a estos criterios debe interpretarse y aplicarse las disposiciones normativas vigentes en nuestro ordenamiento jurídico.

De lo señalado, colegimos que antes de sugerir la inaplicación de una norma legal presuntamente por incompatibilidad con otra, corresponde primero procurar su interpretación buscando la armonización entre ellas, precisamente para asegurar la plenitud de nuestro ordenamiento jurídico (más allá de la fuerza normativa y vinculante que tienen las disposiciones jurídicas en nuestro sistema). Además, debemos tener en cuenta que no corresponde a la Administración Tributaria determinar la no aplicación de una norma legal, pues dicha atribución corresponde al Poder Judicial (quien puede usarla solo por excepción, esto es, cuando por vía interpretativa no sea posible la adecuación de tales normas al ordenamiento constitucional^[xii]) y a los Tribunales Administrativos^[xiii].

En esa perspectiva, verificaremos si es posible brindar una interpretación armónica entre el AP-TIT y la legislación aduanera nacional.

Conforme a lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 4° del AP-TIT, resultan aplicables a las empresas que efectúen transporte internacional, las leyes y reglamentos vigentes en el territorio de cada país signatario donde se preste el servicio, salvo que dichas disposiciones sean contrarias a lo establecido en este Convenio Internacional.

En concordancia con lo señalado en el párrafo precedente, el numeral 1 del artículo 34° del AP-TIT señala que la aplicación de sanciones a que dieran lugar los actos y omisiones contrarios a las leyes y sus reglamentos, serán resueltas o aplicadas por el país signatario en cuyo territorio se hubieran producido los hechos acorde con su régimen legal, independientemente de la jurisdicción a que pertenezca la empresa afectada.

En tal razón, las infracciones que se cometan contra las disposiciones legales y/o reglamentarias internas de cada país signatario serán sancionadas por éste conforme a su ordenamiento jurídico interno. En el caso peruano, no cabe la menor duda que deberá aplicarse su legislación interna, salvo que la misma resulte contraria a lo dispuesto en el AP-TIT.

Sin embargo, falta establecer, en función a los dispositivos legales antes señalados qué entidad de nuestro país deberá determinar las infracciones y aplicar las sanciones que correspondan, de acuerdo a su competencia funcional.

Al respecto, cabe señalar que conforme a lo estipulado por los artículos 61°, numeral 65.1 del artículo 65° y el artículo 231° de la Ley N° 27444[xiv], la competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución y la ley, sin que pueda asumirla o delegarse en órgano distinto; por tanto para determinar la autoridad competente en cada caso (sea en materia aduanera o de transporte y tránsito terrestre), corresponderá revisar la legislación pertinente^[xv].

Asimismo, debe tenerse en cuenta el criterio establecido por el Tribunal Constitucional conforme al cual los funcionarios públicos con poder de decisión solo pueden hacer aquello que específica y concretamente les ha sido asignado como competencia funcional en el marco de una norma jurídica. Por ende, aquello regulado fuera de este marco escapa de su ámbito de acción.

De lo dicho, colegimos que corresponderá a la autoridad aduanera aplicar las sanciones generadas a consecuencia de la comisión de las infracciones en que incurran los transportistas y que se encuentran tipificadas en el TUOLGA.

Igualmente, conforme a lo dispuesto por los artículos 16° y 58° del AP-TIT, corresponde al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (Dirección General de Circulación Terrestre[xvi]) determinar las infracciones y aplicar las sanciones previstas en el Primer Protocolo Adicional, sustituido por el Segundo Protocolo Adicional del citado Acuerdo.

Cabe analizar ahora la situación que se pudiera suscitar si un único hecho configurara tanto infracciones tipificadas en el AP-TIT como en el TUOLGA. Se ha sugerido que en tal caso se presentaría un problema de dualidad (en rigor, duplicidad) de infracciones, que habría que resolver aplicando la norma específica (es decir habría que aplicar solo una de ellas, en desmedro de la otra), a fin de no contravenir los principios de razonabilidad^[xvii], de eficacia^[xviii] y el NON BIS IN ÍDEM^[xix].

Sobre el particular, debemos señalar que para establecer si la determinación de infracciones y la aplicación de sanciones, al amparo de lo dispuesto por el AP-TIT y sus normas complementarias y por el TUOLGA, conculcan los principios antes mencionados (razonabilidad, eficacia y non bis in ídem), corresponde analizar el fundamento jurídico de las infracciones contempladas en cada disposición normativa.

Tal como se desprende del AP-TIT, en él se encuentran descritas diversas obligaciones para las empresas que brindan el servicio de transporte de carga y de pasajeros al amparo de dicho Convenio Internacional. El fundamento de estas obligaciones lo encontramos en la necesidad de no perjudicar a los países signatarios con la aplicación del precitado Acuerdo, el cual tiene como finalidad contribuir a una efectiva integración de los países de la región^[xx], a través de un fluido tránsito de mercancías y personas. Por ende, la trasgresión de las obligaciones contenidas en el citado Acuerdo debe sancionarse teniendo en cuenta los perjuicios que se ocasionarían en la cabal aplicación del AP-TIT.

Por su parte, el TUOLGA regula los servicios aduaneros en nuestro país (calificados como esenciales) con miras a facilitar el comercio exterior, a fin de contribuir al desarrollo nacional sin descuidar el interés fiscal. En uso de su potestad aduanera la SUNAT puede controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de personas, mercancías y medios de transporte, hacia y desde el territorio aduanero, así como para aplicar y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el ordenamiento jurídico aduanero^[xxi].

Como vemos, la contravención de las normas contenidas en el AP-TIT vulnera bienes jurídicos diferentes a los protegidos por el TUOLGA, por ello consideramos que la aplicación de sanciones por la comisión de infracciones previstas en cada uno de estos dispositivos legales responde a un fundamento distinto, lo cual nos permite afirmar que si por un mismo hecho corresponde aplicar tanto sanciones contempladas en el AP-TIT como en el TUOLGA, la imposición de ambas por cada una de las autoridades administrativas competentes no contradice el principio de non bis in ídem^[xxii].

Con relación a los principios de razonabilidad y de eficacia, cabe agregar que a fin de evitar su conculcación en cada caso concreto, al momento de calificar las infracciones que se hubieran cometido, la autoridad competente deberá mantener respeto irrestricto a los derechos de defensa de los administrados, y al momento de imponer las sanciones a que hubiera lugar deberán ceñirse estrictamente a los límites de la facultad que tengan atribuida, sin quebrantar la debida proporción que debe existir entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

[i] En aplicación del artículo 14° del Segundo Protocolo Adicional, este Protocolo sustituye al Primer Protocolo Adicional.

[ii] Así lo establece el artículo 2° del Capítulo II: “Campo de Aplicación” del Anexo I del AP-TIT.

[iii] Lo indicado no debe entenderse en el sentido que el AP-TIT no sea aplicable, como norma general, en caso de duda o vacío, de las disposiciones contenidas en el Anexo I.

[iv] Los artículos 6° y 7° del citado Acuerdo -entre otros- establecen dos obligaciones: a) la entrada y salida de los vehículos al territorio de los países signatarios se realizará a través de los pasos autorizados; b) los vehículos habilitados para realizar transporte internacional no pueden realizar transporte local en territorio de los otros países miembros.

Citamos estos dos ejemplos (podríamos citar muchos más), debido a que indirectamente han sido aludidos en los documentos que obran como antecedentes de la consulta formulada y nos servirán para explicar mejor la posición asumida por esta Gerencia.

[v] Tal como lo ha señalado el Tribunal Constitucional, “Los tratados son expresiones de voluntad que adopta el Estado con sus homólogos o con organismos extranacionales, (...) que se rigen por las normas, costumbres y fundamentos doctrinarios del derecho internacional. En puridad, expresan un acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional, es decir, entre Estados, organizaciones internacionales, o entre estos y aquellos.” (fundamento jurídico 18 de la Sentencia dictada en el expediente N° 047-2004-AI/TC).

[vi] Sobre el particular, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia dictada en el expediente N° 047-2004-AI/TC, de fecha 24 de abril de 2006, ha señalado que “A diferencia de las demás formas normativas que se producen en el ámbito del derecho interno peruano, los tratados son fuente normativa, no porque se produzcan internamente, sino porque la Constitución así lo dispone. Para ello, la Constitución, a diferencia de las otras formas normativas, prevé la técnica de la recepción o integración de los tratados en el derecho interno peruano...”. “Es la propia Constitución, entonces, la que establece que los tratados internacionales son fuente de derecho en el ordenamiento jurídico peruano. Por mandato de la disposición constitucional citada [artículo 55°] se produce una integración o recepción normativa del tratado.” (fundamento jurídico 21).

[vii] Véase el fundamento jurídico 46, en adelante, de la sentencia mencionada.

[viii] Conforme lo ha declarado el Tribunal Constitucional, el derecho es una totalidad es decir, un conjunto de normas entre las cuales existe tanto una unidad como una disposición determinada. Por ende, se le puede conceptualizar como el conjunto o unión de normas dispuestas y ordenadas con respecto a una norma fundamental y relacionadas coherentemente entre sí. (fundamento jurídico 47, quinto párrafo de la Sentencia mencionada).

[ix] Así lo ha referido el Tribunal Constitucional en el primer párrafo del fundamento jurídico 49 de la Sentencia citada.

[x] Aplicación de la regla de competencia circunscrita.

Los funcionarios públicos con poder de decisión solo pueden hacer aquello que específica y concretamente les ha sido asignado como responsabilidad funcional en el marco de una norma jurídica. Por ende, aquello regulado fuera de este marco escapa de su ámbito de acción.

[xi] Véase el fundamento jurídico 67 de la sentencia comentada.

[xii] Así lo establece la Segunda Disposición Final de la Ley N° 28301, que aprueba la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, publicada el 23 de julio de 2004.

[xiii] Así lo ha establecido el Tribunal Constitucional en la Sentencia dictada en el expediente N.º 3741-2004-AA/TC, publicada el 11 de octubre de 2006, respecto al control difuso administrativo.

[xiv] Los artículos citados señalan lo siguiente:

Artículo 61.- Fuente de competencia administrativa

61.1 La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de aquéllas se derivan.

61.2 Toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro de su competencia.

Artículo 65.- Ejercicio de la competencia

65.1 El ejercicio de la competencia es una obligación directa del órgano administrativo que la tenga atribuida como propia, salvo el cambio de competencia por motivos de delegación o evocación, según lo previsto en esta Ley.

Artículo 231.- Estabilidad de la competencia para la potestad sancionadora

El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por disposición legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en órgano distinto.

[xv] Específicamente, los artículos 6° y 102° del TUOLGA establecen la competencia de SUNAT para determinar infracciones aduaneras y sancionarlas. Asimismo, los artículos 10°, 11°, 12° , 13°, 14°, 15° y 16°, entre otros, de la Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, publicada el 07.10.99, modificada por la Ley N° 28172, publicada el 17.02.2004, determinan las autoridades del Estado competentes en materia de transporte y tránsito terrestre.

[xvi] La Dirección General de Circulación Terrestre actualmente se denomina Dirección General de Transporte Terrestre, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 5° del Decreto Supremo N° 021-2007-MTC, publicado el 06.07.2007, que aprobó el Reglamento de Organización y Funciones y el Cuadro de Asignación de Personal del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

[xvii] Conforme al numeral 1.4 del artículo IV (“Principios del Procedimiento Administrativo”) del Título Preliminar de la Ley N° 27444, el principio de razonabilidad exige que las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido. (el subrayado es agregado).

En materia de infracciones, este mismo principio (principio de razonabilidad) se encuentra definido en el numeral 3 del artículo 230° de la Ley N° 27444, por el cual las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción; así como que la determinación de la sanción considere criterios como la existencia o no de intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisión de la infracción y la repetición en la comisión de infracción.

[xviii] El numeral 1.10 del artículo IV (“Principios del Procedimiento Administrativo”) del Título Preliminar de la Ley N° 27444 señala que el principio de eficacia exige que los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.

En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio. (el subrayado es agregado).

[xix] El numeral 10 del artículo 230° de la Ley N° 27444 señala que por el principio de non bis in ídem no se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. (el subrayado es agregado).

[xx] Así lo dispone el “preámbulo” del AP-TIT.

[xxi] Así lo disponen los artículos 1° y 6° del TUOLGA.

[xxii] Sobre el particular, el Tribunal Constitucional (véase las Sentencias dictadas en los expedientes N° 2050-2002-AA/TC, 2868-2004-AA/TC y 4587-2004-AA/TC, entre otras) ha señalado que el principio del non bis in ídem persigue impedir el ejercicio arbitrario del ius puniendo estatal; es decir, no todo doble enjuiciamiento penal que el Estado pueda realizar contra un individuo se encuentra automáticamente prohibido.