El
ente competente para realizar el procedimiento de comprobación del origen, a
que se refiere el artículo decimoquinto de la Resolución 252, es el MINCETUR
por ser el organismo que representa al país en materia de tratados
internacionales.
En
el marco legal de la ALADI, de la Ley General de Aduanas, del Reglamento de
Organización y Funciones de la SUNAT, de lo resuelto por el Tribunal Fiscal en
reiterada jurisprudencia, así como de la misma operatividad para verificar el
cumplimiento del requisito de expedición directa, este resulta un requisito
cuyo cumplimiento determina la desgravación arancelaria de una mercancía y
cuya verificación es de competencia de la SUNAT.
El
certificado de origen es un documento con fines aduaneros susceptible de generar
en el supuesto que se determine su invalidez, el cobro de tributos a la
importación y la imposición de multas de carácter tributario aduanero, por
ende resulta aplicable el plazo de prescripción de cuatro (4) años contemplado
en el artículo 21º de la Ley General de Aduanas para efectuar el procedimiento
de verificación del origen, así como el de expedición directa.
MATERIA:
Alcances
del Acuerdo Parcial de Complementación Económica Nº 8 (ACE Nº 8) y de la
Resolución 252 de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).
En particular, se formulan
las siguientes consultas:
1.-
¿Quién es la autoridad competente para comprobar el origen de una mercancía
en el marco de lo señalado en el artículo decimoquinto de la Resolución 252?
2.- ¿Quién es la autoridad
competente para verificar el requisito de expedición directa en el marco de lo
señalado en el artículo decimoquinto de la Resolución
252?
3.- ¿Cuál es el plazo para
concluir un procedimiento de comprobación del origen?
BASE
LEGAL:
-
Acuerdo Parcial de Complementación Económica Nº 8 suscrito entre el
Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos (en adelante ACE Nº 8).
-
Resolución 252, aprueba Texto Consolidado y Ordenado del Régimen de
Origen de la ALADI (en adelante, Resolución 252).
-
Decreto Supremo Nº 129-2004-EF, Texto Único Ordenado de la Ley General
de Aduanas y sus normas modificatorias (en adelante, Ley General de Aduanas).
-
Decreto Supremo Nº 135-99-EF, Texto Único Ordenado del Código
Tributario y sus normas modificatorias (en adelante, Código Tributario).
-
Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y sus normas
modificatorias (en adelante, Ley Nº 27444).
-
Ley Nº 27790, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo -MINCETUR.
-
Decreto Supremo Nº 115-2002-PCM, Reglamento de Organización y Funciones
de la SUNAT (en adelante, Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAT).
ANÁLISIS:
Preliminarmente,
debemos puntualizar que conforme al artículo 15º[i]
del ACE Nº 8 suscrito entre las Repúblicas de Perú y de México, dicho
acuerdo se rige por las Reglas de Origen aprobadas por la Resolución 78 de la
ALADI[ii].
En tal sentido, para efectuar la absolución de las materias consultadas,
efectuaremos nuestro análisis a partir de lo contemplado por la Resolución
252.
1.- ¿Quién es la autoridad competente para comprobar el origen de una mercancía en el marco de lo señalado en el artículo decimoquinto de la Resolución 252?
Al
respecto, el artículo decimoquinto de la Resolución 252 señala lo siguiente:
“Comprobación
del origen
DECIMOQUINTO:
Siempre que un país participante considere que los certificados
expedidos por una repartición oficial o entidad gremial habilitada del país
exportador, no se ajustan a las disposiciones contenidas en el presente Régimen,
lo comunicará al referido país exportador para que este adopte las
medidas que estime necesarias para dar solución a los problemas planteados.
En
ningún caso el país participante importador detendrá el trámite de importación
de las mercancías amparadas en los certificados a que se refiere el párrafo
anterior, pero podrá, además de solicitar las informaciones adicionales que
correspondan a las autoridades gubernamentales del país participante
exportador, adoptar las medidas que considera necesarias para garantizar el
interés fiscal.”
En
relación a esta interrogante, debemos ponderar que la norma transcrita señala
textualmente que en los casos en que el certificado (de origen) no se ajuste a
las disposiciones contenidas en el Régimen de Origen de la ALADI, el
intercambio de información entre el exportador e importador para solucionar el
problema planteado se realizará a nivel país. En tal sentido, y tomando
en cuenta que la referida Resolución 252 no contiene precisión alguna respecto
a la institución que ejercerá la representación del país, el ente competente
para iniciar y conducir el procedimiento de comprobación del origen de una
mercancía es el MINCETUR por ser el organismo que representa al país en lo que
se refiere a los tratados internacionales en materia de comercio exterior, tal
como lo dispone el artículo 5º[iii]
de la Ley Nº 27790. En dicho contexto, la SUNAT, como autoridad facultada para
efectuar el control de mercancías y determinar la obligación tributaria
aduanera de las mismas, debe proceder a comunicar al MINCETUR las observaciones
materiales o sustanciales de un certificado de origen a fin de que dicha entidad
inicie o rechace el procedimiento de comprobación del origen correspondiente
por cuanto conforme a lo resuelto por el Tribunal Fiscal en reiterada
jurisprudencia, la Administración Tributaria sólo tiene competencia para
observar los Certificados de Origen que hubieren sido emitidos con deficiencias
formales[iv].
2.- ¿Quién es la
autoridad competente para verificar el requisito de expedición directa en el
marco de lo señalado en el artículo decimoquinto de la Resolución 252?
Para
la verificación del requisito de expedición directa[v]
debemos remitirnos a la Resolución 252 cuyo artículo cuarto establece las
condiciones que deben verificarse para determinar el cumplimiento del mismo, sin
embargo se omite precisar quien es la autoridad competente para verificar dicho
requisito.
En
esta parte de nuestro análisis, resulta apropiado precisar qué debe ser
entendido por expedición directa. Al respecto, podemos remitirnos al
Cuaderno Nº 1 de la ALADI,[vi]
el que señala textualmente :
“¿Qué
es la expedición directa? Para beneficiarse de los tratamientos
preferenciales otorgados en los distintos acuerdos —además de ser
originarias—, las mercancías que van a ser exportadas deben ser transportadas
directamente desde el país exportador al país importador. La finalidad de esta
norma es que las autoridades de aplicación en el país otorgante de la
preferencia puedan verificar que los productos importados son los mismos que
salieron del país exportador y que no fueron objeto de ninguna manipulación,
sustitución o elaboración posterior, ni entraron en el comercio en terceros países...”
Como se colige de lo
contemplado por el precitado Cuaderno Nº 1 de la ALADI, el órgano competente
para verificar el cumplimiento del requisito de expedición directa, no sería
otro que la autoridad de aplicación de la preferencia, siendo importante
precisar que la aplicación de la preferencia no es otra cosa que hacer efectiva
la desgravación arancelaria que se otorga a una mercancía por la aplicación
de un tratado comercial en el momento en que se efectúa la importación de la
misma. Así, en nuestro caso, la autoridad que hace efectiva y controla la
correcta aplicación de la preferencia arancelaria es la SUNAT de acuerdo a las
atribuciones conferidas en el artículo 7º de la Ley General de Aduanas y al
inciso b) del artículo 14º del Reglamento de Organización y Funciones de la
SUNAT[vii].
Como se puede
observar, en el marco conceptual de la ALADI, es clara la distinción terminológica
que se utiliza para asignar competencias respecto al procedimiento de verificación
del origen y al de expedición directa, pues en el primer caso – verificación
de origen - la Resolución 252 hace referencia al país, mientras que para el
caso de la expedición directa el Cuaderno Nº 1 de la ALADI consigna que
resulta competente la autoridad de aplicación de la preferencia.
Reforzando
lo señalado en los párrafos precedentes, en la legislación comparada y en
especial en otros acuerdos de complementación económica, se prevé que sea la
autoridad aduanera la encargada de supervisar el cumplimiento de la expedición
directa, como en los casos del artículo 8 del Anexo Nº 3 del ACE Nº 38 Perú-Chile[viii]
y el artículo 17º del ACE Nº 58 Mercosur-Perú[ix].
Por
su parte, el Tribunal Fiscal, a través de la Resolución Nº 03310-A-2006[x],
de observancia obligatoria, establece en el marco de la ALADI que la expedición
directa desde el país de exportación hasta el país de importación, “se
demuestra de la revisión de los documentos que acreditan el transporte de la
mercancía”.
Asimismo, este superior colegiado en reiterada jurisprudencia[xi]
ha señalado que
“...
la Administración Aduanera es competente para verificar el cumplimiento de
dicho requisito (expedición directa) y para denegar la aplicación
de las preferencias arancelarias cuando éste se incumple, sin que sea necesario
recurrir a los procedimientos de intercambio de información entre países de
importación y de exportación, atendiendo a que dicho requisito se verifica con
la revisión de los documentos que acreditan el transporte de la mercancía..”
Como
puede advertirse del marco
legal expuesto, de la legislación comparada, de lo resuelto por el Tribunal
Fiscal y de la misma operatividad que se aplica para verificar el cumplimiento
del requisito de expedición directa, nos encontramos ante un procedimiento
efectuado en el desarrollo del despacho aduanero (fiscalización concurrente) o
con posterioridad (fiscalización posterior), que no requiere contar con la
representación del país para pedir información por cuanto para su
esclarecimiento es suficiente la documentación probatoria que presente el
importador y el transportista ante la autoridad aduanera, careciendo de sentido
en este nivel, la participación de nuestro país a través del MINCETUR.
En lo que respecta a la norma de prescripción aplicable para verificar el cumplimiento del requisito de expedición directa, consideramos que por ser un requisito verificable por la autoridad aduanera cuyo incumplimiento determina el cobro de tributos a la importación y la aplicación de sanciones aduaneras, le resulta aplicable el plazo de prescripción establecido en los incisos a) y c) del artículo 21º de la Ley General de Aduanas[xii].
3.- ¿Cuál es el plazo
para concluir un procedimiento de comprobación del origen?
En el extremo referente al plazo para concluir un procedimiento de comprobación del origen, debe incidirse que ni el ACE Nº 8, ni la Resolución 252 lo regula, limitándose a establecer el artículo decimoquinto de la precitada Resolución 252 la obligación de comunicar al país exportador aquellas dudas o cuestionamientos referidos al certificado de origen.
Complementariamente a lo indicado en el párrafo precedente, debemos señalar que si bien el procedimiento de comprobación del origen llevado a cabo al amparo de la Resolución 252 constituye un procedimiento de naturaleza administrativa a cargo del MINCETUR, este procedimiento tiene como fin principal determinar el origen correcto de una mercancía y en el supuesto que el importador no pueda acreditar que la mercancía es originaria del país exportador, la consecuencia legal principal de dicho hecho será el cobro de los tributos a la importación no cancelados, así como la aplicación de multa por incorrecta declaración del origen, lo que determina que el certificado de origen resulte un documento que tiene incidencia directa en la aplicación de las preferencias arancelarias y por esta razón su validez o invalidez redunda en la determinación de la obligación tributario aduanera.
Coincidente
con esta opinión sobre la relevancia del aspecto tributario aduanero del
certificado de origen, el profesor argentino Jorge Luis Tosi[xiii]
señala que el principal objetivo del certificado de origen es “aplicar
las preferencias arancelarias ordenadas a través de los Acuerdos de
Complementación Económica firmados por los diversos países”
concluyendo que “El
certificado de origen tiene por fin amparar la mercadería en él consignada con
el objeto de otorgarle las preferencias arancelarias...”
Según lo antes señalado, se advierte que el certificado de origen es un documento que para efectos aduaneros prueba el origen de una mercancía a fin de aplicarle a la misma una preferencia arancelaria y por lo tanto tiene incidencia tributaria. En tal sentido y a falta de disposición especial que precise el plazo para llevar a cabo el procedimiento de comprobación del origen, resulta aplicable el plazo de prescripción de cuatro (4) años para determinar y cobrar tributos, así como para aplicar y cobrar sanciones contemplado en el artículo 21º de la Ley General de Aduanas. Consecuentemente, el plazo para culminar el precitado proceso de comprobación del origen efectuado por el MINCETUR deberá ser de cuatro (4) años.
Cabe mencionar, que a la
materia consultada no le resulta aplicable el numeral 233.1 del artículo 233º
de la Ley Nº 27444, por cuanto como lo dispone la menciona Ley, dicho
dispositivo sólo regula el plazo para determinar la existencia de infracciones
administrativas y rige a falta de una disposición especial, en tal sentido y
habiéndose determinado la incidencia tributario aduanera del procedimiento de
verificación del origen corresponde en el supuesto consultado aplicar los
plazos de prescripción que se usan para la determinación y cobro de la deuda
tributaria aduanera[xiv].
CONCLUSIONES:
1.-
El ente competente para realizar el procedimiento de comprobación del origen a
que se refiere el artículo decimoquinto de la Resolución 252, es el MINCETUR
por ser el organismo que representa al país en materia de tratados
internacionales.
2.-
En el marco legal de la ALADI, de la Ley General de Aduanas, del Reglamento de
Organización y Funciones de la SUNAT, de lo resuelto por el Tribunal Fiscal en
reiterada jurisprudencia, así como de la misma operatividad para verificar el
cumplimiento del requisito de expedición directa, este resulta un requisito
cuyo cumplimiento determina la desgravación arancelaria de una mercancía y
cuya verificación es de competencia de la SUNAT.
3.-
El certificado de origen es un documento con fines aduaneros susceptible de
generar en el supuesto que se determine su invalidez, el cobro de tributos a la
importación y la imposición de multas de carácter tributario aduanero, por
ende resulta aplicable el plazo de prescripción de cuatro (4) años contemplado
en el artículo 21º de la Ley General de Aduanas para efectuar el procedimiento
de verificación del origen, así como el de expedición directa.
Lima,
12 de enero de 2009
Original firmado por
Sonia Cabrera Torriani
Gerente Jurídico Aduanero
Intendencia Nacional Jurídica
[i]
“Artículo 15º.- Hasta tanto se apruebe el nuevo régimen de origen en la
ALADI, este Acuerdo de Complementación Económica se regirá por las
actuales normas vigentes en el marco de la Asociación de conformidad con el
Anexo III...”
[ii]
Contenidas en el Texto Consolidado y Ordenado del Régimen General de Origen
de la ALADI, aprobado por Resolución 252.
[iii]
Artículo 5º de la Ley Nº
27790: “Son funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo:
5)
Negociar, suscribir y poner en ejecución los acuerdos o convenios
internacionales en materia de comercio exterior, integración, cooperación
económica y social, y otros en el ámbito de su competencia. Asimismo, es
responsable de velar por el cumplimiento de dichos acuerdos tanto en el ámbito
nacional como en el internacional; y difundir los acuerdos comerciales
suscritos, así como las negociaciones en proceso.
[iv]
En la RTF Nº 01076-A-2008, el Tribunal Fiscal señala que en diversos
fallos ha manifestado que la Administración Tributaria sólo tiene
competencia para observar los Certificados de Origen que hubieran sido
emitido con deficiencias formales, no pudiendo emitir pronunciamiento
unilateralmente respecto a que el requisito de origen adolezca de una
deficiencia material o sustancial.
[v]
Denominado también en la doctrina “procedencia” o “transporte
directo”.
[vi]
http://www.aladi.org/NSFALADI/cuaderno.NSF/cuadernos.
Los cuadernos de la ALADI son
una publicación realizada por la Secretaría General, desde el año 2002,
con el objetivo de facilitar el conocimiento de las áreas más relevantes
en la práctica comercial, especialmente aquellas vinculadas en forma
directa con el proceso de integración regional que tiene lugar entre los países
de la ALADI.
[vii]
El inciso b) del artículo 14º del Reglamento de Organización y Funciones
de la SUNAT precisa que además de la función de administrar y recaudar los
aranceles y tributos , la SUNAT también tiene por finalidad entre otras
facultades la de asegurar la
correcta aplicación de los Tratados y Convenios Internacionales y demás
normas que rigen la materia.
[viii]Artículo
8.- Para que las mercancías se beneficien de los tratamientos
preferenciales, éstas deberán haber sido expedidas directamente del País
Signatario al País importador. A tal fin, se considera expedición directa:
a)
Las mercancías transportadas sin pasar por el territorio de algún
país no participante del Acuerdo:
b)
Las mercancías en tránsito, a través de uno o más países no
participantes del Acuerdo, con o sin transbordo o almacenamiento temporal,
bajo vigilancia de la autoridad aduanera del país transitado siempre que:
i)
El tránsito estuviera justificado por razones geográficas o
consideraciones relativas a requerimientos de transporte;
ii)
No estuvieran destinadas al comercio, uso o empleo del país de tránsito;
y
iii)
No sufra durante su transporte o depósito, ninguna operación
distinta a la carga, descarga o manipuleo para mantenerlas en buenas
condiciones o asegurar su conservación.
Para
efectos de lo dispuesto en el literal b) precedente, el importador de las
mercancías a solicitud de la autoridad aduanera del País Signatario
importador, deberá entregar una copia de cualquier documento de control
aduanero que, a satisfacción de dicha autoridad aduanera, indique que la
mercancía, permaneció bajo la supervisión aduanera del país transitado,
en el territorio del país participante en el Acuerdo.
[ix]
Artículo 17.- Dudas
respecto a la expedición directa
Cuando
se trate de dudas sobre el cumplimiento de la expedición directa
establecida en el presente Régimen, la autoridad aduanera podrá
requerir al importador la documentación que estime pertinente para
clarificar esta situación. En caso que el requerimiento resultara
insatisfactorio, dichas autoridades podrán desconocer el trato arancelario
preferencial y proceder al cobro de los derechos o ejecución de las garantías
según corresponda, en el plazo que dicha autoridad estime conveniente.
[x]
Publicada el 13.07.2006 en el Diario Oficial El Peruano.
[xi]
Resoluciones del Tribunal Fiscal Nros 05234-A-2006, 09381-A-2007,
09173-A-2007 y 01076-A-2008, entre otras.
[xii]
“Artículo 21º.- La acción de la SUNAT para:
a)
Determinar y cobrar los tributos...prescribe a los cuatro (4) años
computados a partir del uno (1) de enero del año siguiente de la fecha del
nacimiento de la obligación tributaria aduanera.
...
c) Aplicar y cobrar sanciones, prescribe a los cuatro (4) años computados a partir del uno (1) de enero del año siguiente a la fecha en que se cometió la infracción...”
[xiii] En “Mercadería, Origen y Certificación”, Editorial Universidad, Buenos Aires, 2000, páginas 136 y 191.
[xiv]
Ley General de Aduanas:
“Artículo 18º .- La deuda tributaria aduanera está constituida por los derechos arancelarios y demás tributos y, cuando corresponda, por las multas y demás intereses.”