SUMILLA :
En el marco del TUO de la Ley General de Aduanas aprobado por Decreto Supremo N° 129-2004-EF se absuelven diversas consultas relacionadas a la devolución de garantía que presentan para operar las agencias de aduana con autorización cancelada o revocada.
INFORME N° 029-2007-SUNAT/2B4000
I. MATERIA:
Se solicita opinión legal en relación a lo dispuesto por el inciso g) del artículo 100° del TUO de la Ley General de Aduanas aprobado con Decreto Supremo N° 129-2004-EF y sobre la devolución de la garantía que presentan para operar las agencias de aduana con autorización cancelada o revocada.
II.
BASE LEGAL:
-
Decreto
Supremo N° 129-2004-EF, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley General
de Aduanas y normas modificatorias, publicado el 12.09.2004 (en adelante Ley
General de Aduanas).
-
Decreto
Supremo N° 013-2005-EF, que aprueba la Tabla de Sanciones Aplicable a las
Infracciones Previstas en la Ley General de Aduanas, publicado el 28.01.2005
(en adelante Tabla de Sanciones).
-
Ley
N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General y sus modificatorias,
publicada el 11.04.2001 (En adelante Ley N° 27444).
-
Decreto
Legislativo N° 295, que promulga el Código Civil, publicado el 25.07.1984.
-
Resolución
de Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas N° 000581-2005/SUNAT/A, que
aprueba el Procedimiento Específico INTA-PG.24 (v.1) – Autorización
y Acreditación de Operadores de Comercio Exterior
(en adelante Procedimiento INTA-PG.24).
-
Resolución
de Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas N° 000493-2005/SUNAT/A, que
aprueba el Procedimiento Específico IFGRA-PE.20 (v.3) – Garantías de
Operadores de Comercio Exterior (en adelante Procedimiento de Garantías de
Operadores).
III.
ANÁLISIS:
A
fin de emitir opinión sobre las consultas formuladas debemos iniciar el análisis
señalando que el
inciso g)
del artículo
100° de la Ley
General
de Aduanas,
establece lo siguiente:
Artículo
100° .- El
agente de aduana como auxiliar de la función pública, estará sujeto a las siguientes obligaciones:
....
g) Conservar durante
cinco (5) años toda la documentación original de los despachos en que haya
intervenido. La SUNAT podrá disponer que el archivo de la misma se realice en
medios distintos al documental, en cuyo caso el agente de aduana podrá entregar
los documentos antes del plazo señalado.
Transcurrido el plazo
fijado en el párrafo anterior, o producida la cancelación o revocación de su
autorización, deberá entregar la referida documentación conforme a las
disposiciones que establezca la SUNAT. La devolución de la garantía está
supeditada a la entrega de dichos documentos.
....
Por
su parte el inciso ll) del artículo 100° de la Ley General de Aduanas, señala
que la carta fianza o póliza de caución se establece en garantía del
cumplimiento de las obligaciones de los agentes de aduana, cuestión de la que
puede inferirse que una vez que se acredite el cumplimiento de sus obligaciones,
la garantía presentada debe ser devuelta al agente de aduana.
En
concordancia con las normas mencionadas, el inciso i) del numeral 4 del acápite
E.2 del literal E del Rubro VII - Descripción del Procedimiento N° INTA-PG.24,
dispone que la documentación original de los despachos en los que intervino el
agente de aduana deberá ser entregada dentro del plazo de 30 días hábiles
contados a partir de la fecha de notificación de la Resolución[i],
en las respectivas intendencias de aduana, señalándose las acciones a seguir
en caso de incumplimiento, sin perjuicio de la aplicación de la sanción que
corresponda conforme a ley.
De
acuerdo a las normas citadas, tenemos que el agente de aduana tiene como una de
sus obligaciones la responsabilidad de custodiar y conservar durante cinco años
la documentación original de los despachos en los que ha intervenido,
responsabilidad que le ha sido delegada en atención a su calidad de auxiliar de
la función pública y que tiene como colofón la obligación de entrega
de la mencionada documentación a la SUNAT una vez transcurrido el plazo de
custodia o en la eventualidad de la cancelación o revocación de su autorización
para operar como agente de aduana, encontrándose condicionada la devolución de
la garantía al cumplimiento de la obligación de entrega de los mencionados
documentos a la SUNAT[ii].
Paralelamente
a lo antes señalado, cabe relevar que actualmente el numeral 9), del inciso d)
del artículo 103° de la Ley General de Aduanas[iii]
establece como un supuesto de infracción sancionable con multa aplicable
a los despachadores de aduana, la no entrega de la documentación original de
los despachos en que haya intervenido para los casos de cancelación o
revocación de autorización, por lo que el incumplimiento de la mencionada
obligación de entrega se traduce ahora en la aplicación de una sanción
pecuniaria equivalente al 0.5 de la UIT por cada despacho conforme a lo
establecido en la Tabla de Sanciones.
Detalladas
las normas que regulan la materia consultada, pasemos a dar respuesta por
separado a las preguntas planteadas.
1.
¿Se
debe esperar para la devolución de la garantía, que las Intendencias de Aduana
emitan la conformidad de la recepción de la totalidad de la documentación
aduanera presentada por las agencias de aduana (en caso de revocación o
cancelación), teniendo en cuenta que el cargo de recepción de su entrega no
acredita la conformidad de la misma, o es suficiente la presentación de la
copia del cargo de entrega según lo dispuesto textualmente por el Procedimiento
de Garantías de Operadores, y en las mismas resoluciones de cancelación o
revocación emitidas por la Intendencia Nacional de Técnica Aduanera?.
Para
dar respuesta a esta primera interrogante debe considerarse que si bien el
inciso i) del numeral 4 del acápite E.2 del literal E del Rubro VII - Descripción
del Procedimiento INTA-PG.24, fija el plazo y lugar de entrega de la documentación
original de los despachos en los que intervino el agente de aduana, ésta norma
no hace referencia a la conformidad de la misma a efecto de la devolución de la
garantía.
De
la misma manera el numeral 3 del acápite B.2 del literal B del Rubro VII –
Descripción del Procedimiento de Garantías de Operadores, señala que los
agentes de aduana y concesionarios postales deben adjuntar a la solicitud de
devolución de la garantía, copia del cargo de entrega de la documentación
original de cada intendencia de aduana en donde operó, sin puntualizarse en el
citado procedimiento si se requiere la conformidad de la aduana operativa en la
entrega de la documentación efectuada por el agente de aduana a efecto de la
devolución de la garantía.
No
obstante lo antes señalado, tenemos que el inciso g) del artículo 100° de la
Ley General de Aduanas precisa que la devolución de la garantía a los agentes
de aduana se encuentra supeditada a la entrega de los documentos originales de
los despachos en los que ha intervenido, por lo que siendo la entrega de la
documentación uno de los requisitos
establecidos para la devolución de la garantía, se infiere que la administración
debe cumplir con verificar la conformidad en la entrega de la documentación
correspondiente en forma previa a la devolución de la garantía.
Debe
tenerse en cuenta a tal efecto, que la razón de ser de la
exigencia
de la garantía es la cautela del cumplimiento de las obligaciones a cargo del
operador de comercio exterior, mal podríamos pensar en consecuencia en una
devolución de la misma, antes de que se compruebe que la entrega de la
documentación es completa y conforme para dar por cumplida la obligación a
cargo del agente de aduana, quien en caso de incumplimiento se encontrará
incurso en la infracción tipificada en el numeral 9), del inciso d) del artículo
103° de la Ley General de Aduanas[iv],
sancionada con el pago de la multa correspondiente. Devolver la garantía antes de la conformidad de la entrega,
dejaría desprotegido el interés fiscal.
2.
En
el caso que las Intendencias de Aduana impongan la sanción prevista en el
numeral 9), inciso d) del artículo 103° de la Ley General de Aduanas y la
multa fuera cancelada, ¿se debe entender como superada la exigencia de la
entrega de la documentación original y por consiguiente devolver la garantía?.
Con
relación a la segunda interrogante cabe relevar que, de acuerdo a lo dispuesto
en los artículos 97° y 100° de la Ley General de Aduanas, el agente de aduana
presta sus servicios bajo la condición especial de auxiliar de la función pública,
y en tal condición se encuentra obligado por ley a conservar durante 5 (cinco)
años la documentación correspondiente a los despachos en los que ha
intervenido, con la consecuente obligación de su posterior entrega a la
administración transcurrido el plazo legalmente señalado para ese fin o antes
de transcurrido el mismo en caso de producirse la eventualidad de la cancelación
o revocación de su autorización para operar[v].
El
incumplimiento en la obligación de entrega de la mencionada documentación se
encuentra tipificada como infracción en el numeral 9), del inciso d) del artículo
103° de la Ley General de Aduanas en la siguiente forma:
“Artículo
103°.- Cometen infracción
sancionable con multa:
...
d).
Los despachadores de aduana, cuando:
...
9.
No entreguen la documentación original de los despachos en que haya intervenido
para los casos de cancelación o revocación de su autorización, según lo
previsto en el literal g) del artículo 100° de la Ley.
....”
Debe
observarse que el tipo legal de la infracción se encuentra directamente
vinculado a la no
entrega
de la documentación correspondiente a los despachos en los que ha intervenido
el agente de aduana, no haciéndose alusión a los supuestos de entrega extemporánea;
en consecuencia, para la configuración de la infracción, debe encontrarse
acreditado que la obligación de entrega de la documentación original[vi]
no ha sido cumplida y que no va a ser de posible cumplimiento, cuestión que
implica una previa evaluación de las razones que sustente el agente de aduana
para la no entrega de la documentación que se encontraba en la obligación de
custodiar.
En
este orden de ideas, la aplicación de la sanción de multa señalada en los párrafos
precedentes y su cancelación, acreditan que la obligación de entrega de la
documentación resulta imposible de ser ejecutada.
Cabe
mencionar a tal efecto, que la referida obligación constituye una obligación
de hacer a cargo del agente de aduana quien se constituye en el obligado o
deudor de la misma, resultando en consecuencia aplicable al caso bajo análisis
lo dispuesto por el artículo 1156° del Código Civil, al señalar que “Si
la prestación resulta imposible sin culpa de las partes, la obligación del
deudor queda resuelta...”.
Al
respecto, el Dr. Felipe Osterling Parodi y Mario Castillo Freyre señalan que el
artículo 1156° del Código Civil regula el supuesto en el cual la obligación
de hacer a cargo del deudor resulta imposible de ejecución sin culpa ni del
deudor ni del acreedor, vale decir, que ambas partes han actuado con la
diligencia requerida. En este supuesto, al ser imposible la ejecución de dicha
prestación, la obligación queda resuelta[vii].
En
tal sentido, en los casos en los que se determine que la ejecución de la
obligación de entrega de la documentación original a cargo del agente de
aduana deviene en imposible, ésta quedará resuelta siendo aplicable la sanción
de multa establecida en el numeral 9), del inciso d) del artículo 103° de
la Ley General de Aduanas, procediendo en consecuencia
la devolución de la garantía.
Se debe señalar adicionalmente, que si bien el segundo párrafo del inciso g) del artículo 100° de la Ley General de Aduanas, supedita la devolución de la garantía a la entrega de los documentos originales de los despachos en los que haya intervenido el agente de aduana, esta artículo debe entenderse referido a la documentación que obra en poder del agente de aduana y no aquella que resulte de imposible entrega, hecho que deberá sustentar debidamente ante la administración.
Afirmar
lo contrario supondría condicionar la devolución de la garantía operacional
al cumplimiento de una obligación imposible, y consecuentemente a obligarlo a
mantener en forma ilimitada ante la administración la citada garantía, a pesar
de que su autorización para operar se encuentra cancelada o revocada y que en
consecuencia ya no va a registrar nuevas operaciones que pudiesen generar
obligaciones pecuniarias que justifiquen su retención.
Lo
antes mencionado se sustenta además en el principio de RAZONABILIDAD
establecido por el artículo IV numeral 1, inciso 1.4 del Título Preliminar de
la Ley N° 27444, según el cual las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o
establezcan restricciones a los administrados, deben adoptarse manteniendo
la
debida proporción entre
los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido;
imponer al agente de aduana la carga económica que implica que la
administración mantenga en custodia una garantía por un monto mínimo de US$
150,000.00 por tiempo indefinido debido a una obligación administrativa de
imposible cumplimiento, resulta una medida que no guarda proporción con el fin
principal por el que se obliga al mencionado operador de comercio exterior a
presentar una garantía, esto es proteger al fisco del posible incumplimiento de
las obligaciones pecuniarias a su cargo.
En
este orden de ideas, tenemos que procederá la devolución de la garantía en
aquellos casos en los que, cumplidos los demás requisitos exigidos para ese
fin, el usuario no haya cumplido con la obligación de entregar parte de la
documentación correspondiente al íntegro de los despachos en los que haya
intervenido, a condición que en forma previa cumpla con la cancelación de las
multas correspondientes por la comisión de la infracción administrativa antes
citada y justifique en forma suficiente la imposibilidad de la entrega de la
misma.
3.
En
el caso que las agencias de aduana interpongan reclamación contra las sanciones
de multa por la comisión de la infracción tipificada en el numeral 9), inciso
d), del artículo 103° de la Ley General de Aduanas ¿se debe esperar a que
dichos procedimientos tengan resolución firme favorable al agente de aduana
para devolver la garantía?.
A
tal efecto se debe considerar que, al hablar de la infracción tipificada por el
numeral
9), inciso d) del artículo 103° de la Ley General de Aduanas, infracción cuya
comisión implica al mismo tiempo el incumplimiento de uno de los requisitos
establecidos por el inciso g) del artículo 100° de la citada ley para la
devolución de la garantía del agente de aduana, nos encontramos frente una
situación especial de
reconocimiento de la comisión de la infracción como paso previo para
justificar la imposibilidad de entrega de la documentación original de los
despachos en los que ha intervenido el agente de aduana y para la reconstrucción
de dicha documentación.
La
impugnación de esta sanción implica la existencia de una controversia en
relación a la conformidad de la entrega de la documentación a la administración,
que involucra que el agente de aduana no reconoce el haber hecho una entrega de
documentación incompleta y por tanto no se encuentra acreditada la
imposibilidad del cumplimiento de su obligación, no cumpliéndose en
consecuencia con las condiciones señaladas en el último párrafo del numeral 2
del presente informe.
En
tal sentido, siendo que la devolución de la garantía esta supeditada a la
entrega de la documentación original de los despachos en que ha intervenido el
agente de aduana, y en la medida que la conformidad de dicha entrega se
encuentra impugnada, deberá esperarse
a que la controversia se encuentre resuelta de manera definitiva a efectos de
proceder a la devolución de la garantía.
IV.
RECOMENDACIONES:
No
obstante lo antes mencionado, dada la gravedad de las consecuencias que podrían
derivarse del incumplimiento de la obligación de entrega de la documentación
que el agente de aduana se encuentra obligado por ley a custodiar y conservar en
su calidad de auxiliar de la función pública, se considera necesario incluir
dentro de los alcances del artículo 112° de la Ley General de Aduana a la
infracción tipificada en el numeral 9), del inciso d) del artículo 103° del
mencionado cuerpo legal, de tal manera que se exceptúe a la indicada infracción
de la aplicación del régimen de incentivos para el pago de multas, en protección
del interés fiscal y en procura que los agentes de aduana pongan un mayor celo
y diligencia debida para la
custodia la documentación de los despachos en los que ha intervenido.
V.
CONCLUSIONES:
De
acuerdo a lo antes señalado se concluye lo siguiente:
1.
En caso de revocación o cancelación de la autorización para operar de
los agentes de aduana, se debe contar previo a la devolución de la garantía
con la conformidad de las aduanas operativas en relación a la recepción de la
documentación original de los despachos en los que ha intervenido.
2.
Procederá la devolución de la garantía en aquellos casos en los que
cumplidos los demás requisitos exigidos para ese fin, el usuario no haya
cumplido con la obligación de entrega de toda la documentación correspondiente
al íntegro de los despachos en los que haya intervenido, siempre que en forma
previa cancele las multas correspondientes por la comisión de la infracción
administrativa antes citada.
3.
En caso que el agente de aduanas impugne la sanción establecida por el numeral
9), inciso d) del artículo 103° de la Ley General de Aduanas,
no procederá la devolución de la garantía
en tanto la impugnación interpuesta no se encuentre
resuelta de manera definitiva
y en su caso se agoten las acciones señaladas en el numeral precedente.
4.
Corresponde
derivar copia del presente informe a la División de Normas, a efecto de
realizar el requerimiento normativo correspondiente para la inclusión dentro de
los alcances del último párrafo del artículo 112° de la Ley General de
Aduanas, de la infracción tipificada en el numeral
9), del inciso d) del artículo 103° del mencionado cuerpo legal, de acuerdo a
lo señalado en el apartado IV del presente informe.
Callao,
17 de mayo de 2007
Original
firmado por
Gerente
Jurídico Aduanero
Intendencia Nacional Jurídica
[i]
Que revoca o cancela su autorización para operar.
[ii]
Condición de entrega establecida en el
segundo párrafo del inciso g) del artículo 100° de la Ley General de
Aduanas.
[iii]
Luego de la modificación efectuada a la Ley General de Aduanas por el
Decreto Legislativo N° 951.
[iv] Sin perjuicio de la adopción
de las demás acciones administrativas que corresponden de acuerdo a lo
dispuesto en el inciso i) del numeral 4 del acápite E.2 del
literal E del Rubro VII – Descripción
del Procedimiento INTA-PG.24.
[v]
Obligación puntualizada en el inciso g) del artículo 100° de la Ley
General de Aduanas.
[vi] Incumplimiento que debe ser entendido en relación a cada despacho, toda vez que la sanción de multa se encuentra fijada en función a esa variable de acuerdo a la Tabla de Sanciones vigente (0.5 de la UIT por cada despacho).
[vii]
TRATADO DE LAS OBLIGACIONES, Biblioteca PARA LEER EL CODIGO CIVIL, Vol. XVI,
Primera parte – tomo II, Pontificia Universidad Católica del Perú, Rondo
Editorial, 1994.