El
artículo 113° de la Ley General de Aduanas al
establecer que no se acogerán al régimen de incentivos
las multas que habiendo sido impugnadas, o habiendo sido objeto de solicitudes
de devolución, hayan sido resueltas de manera desfavorable para el solicitante,
no hace ningún tipo de referencia en cuanto al nivel del acto resolutivo
que declara la improcedencia del recurso, en consecuencia éste debe ser
entendido en relación al primer acto resolutivo válido, emitido y notificado
dentro del procedimiento contencioso tributario o del procedimiento
administrativo, al momento de solicitarse el acogimiento al régimen de
incentivos.
Los
alcances del artículo 191° del Reglamento de la Ley General de Aduanas, deben
ser aplicados en concordancia con lo dispuesto en el artículo 113° de la Ley
General de Aduanas, norma que al ser de mayor jerarquía no puede ser
desnaturalizada vía reglamentación.
El
desistimiento al que hace alusión el artículo 191° del Reglamento de la Ley
General de Aduanas, sólo puede estar referido al presentado antes de la
notificación de la resolución que resulta desfavorable a los intereses del
usuario en primera instancia, conforme a las razones sustentadas en el
presente informe.
I. MATERIA:
Se solicita se precisen los
alcances del requisito establecido en el artículo 113° del Texto Único
Ordenado de la Ley General de Aduanas, aprobado con Decreto Supremo N°
129-2004-EF, que establece que no se acogerán al régimen de incentivos las
multas impugnadas que han sido resueltas de manera desfavorable para el
solicitante, puntualmente se requiere precisión respecto a si la mencionada
norma hace alusión a la primera resolución emitida por la administración
aduanera, o sí ésta se encuentra referida a la resolución administrativa o
judicial que quede firme (sea porque venció el plazo para impugnarla o porque
ya no cabe la interposición de recurso impugnativo alguno contra ella).
II.
BASE LEGAL:
-
Decreto Supremo N° 129-2004-EF, que aprueba el Texto Único Ordenado de
la Ley General de Aduanas, publicado el 12.09.2004 (en adelante Ley General de
Aduanas).
-
Decreto Supremo N° 011-2005-EF, que aprueba el Reglamento de la Ley
General de Aduanas, publicado el 26.01.2005 (en adelante Reglamento de la Ley
General de Aduanas).
-
Decreto Supremo N° 135-99-EF, que aprueba el Código Tributario y normas
modificatorias, publicado el 14.08.1999 (en adelante Código Tributario).
-
Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, publicada el 11.04.2001 (en adelante Ley N° 27444).
III.
ANÁLISIS:
A
fin de absolver la presente consulta, debemos comenzar por precisar los alcances
del término “impugnación”,
el mismo que es definido por el Dr. Guillermo Cabanellas[i] como la
objeción, refutación o contradicción,
señalando el mismo autor a la “acción
de impugnar” como a la de no
reconocer voluntariamente la eficacia jurídica de un acto o la actitud de otro.
En
tal sentido, dentro del campo tributario-aduanero, así como en el
administrativo, la impugnación no
constituye otra cosa que el medio a través del cual, los usuarios discuten la
validez de un acto administrativo[ii]
emitido por la autoridad competente, y cuyo ejercicio en materia tributaria, se
encuentra regulado en el artículo 112° del Código Tributario, a través del
llamado “Procedimiento Contencioso Tributario”, en sus dos etapas[iii],
la primera de ellas con el llamado recurso de reclamación[iv]
y la segunda con el recurso de apelación[v]
etapa que no siempre se va a concretar dentro del procedimiento contencioso
tributario[vi].
Cada etapa del procedimiento
contencioso tributario o del procedimiento administrativo[vii],
culmina con una resolución que declara favorable o desfavorable la pretensión
del recurrente; en consecuencia dentro de un
procedimiento se van a emitir tantas resoluciones como instancias sean
ejercitadas por el recurrente en defensa de sus intereses, las mismas que sin
embargo no coexisten, toda vez que en la instancia superior se va a discutir la
validez de la resolución que se eleva en apelación, y en consecuencia sólo
gozará de validez la última resolución emitida validamente dentro del
procedimiento.
Al respecto y con relación a
la materia consultada, tenemos que el penúltimo párrafo del artículo 113° de
la Ley General de Aduanas, establece textualmente que “No se acogerán
al régimen de incentivos las
multas que habiendo sido impugnadas, o habiendo sido objeto de solicitudes de
devolución, hayan sido resueltas de manera desfavorable para el solicitante”.
De acuerdo a la norma
transcrita en el párrafo precedente, tenemos que no se acogerán al régimen de
incentivos las multas en los siguientes casos:
a.
Han sido impugnadas y resueltas de modo desfavorable[viii]
en forma previa a la solicitud de acogimiento al régimen de
incentivos;
b.
Han sido objeto de solicitud de devolución y resueltas de manera
desfavorable[ix]
en forma previa a la solicitud de acogimiento al régimen de
incentivos;
Como se puede observar, el
artículo bajo comentario no establece precisión alguna en cuanto al nivel
resolutivo que debe corresponder a la resolución que declara improcedente la
pretensión de la recurrente, por lo que en principio, la referencia efectuada
por el mencionado dispositivo legal, debe ser entendida como referida al primer
acto resolutivo válido emitido dentro de los procedimientos antes citados, si
en dicho acto se confirma la obligación de pago de la sanción de multa
impugnada, la misma no podrá acogerse al régimen de incentivos.
Por otro lado, el artículo
191° del Reglamento de la Ley General de Aduanas, señala que “El deudor
podrá acogerse al régimen de incentivos previsto en el artículo 112° de la
Ley, respecto de las sanciones de multa que hubiere impugnado, previo
desistimiento y siempre que no se haya iniciado la cobranza coactiva”.
Si
bien el artículo señalado en el párrafo precedente abre la alternativa para
el acogimiento al régimen de incentivos a través del desistimiento de la
impugnación de las sanciones de multa; debe observarse sin embargo que el
mismo, al ser una norma reglamentaria de lo dispuesto en el artículo 113° de
la Ley General de Aduanas, debe ser aplicado de manera concordante con los
alcances del mencionado artículo, no pudiendo por vía reglamentaria
transgredir ni desnaturalizar sus alcances.
Debe
recordarse a este efecto, que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 130°
del Código Tributario, el desistimiento en el proceso de reclamación o de
apelación es de carácter incondicional e implica el desistimiento de la
pretensión con la que se interpuso el recurso[x].
En
este orden de ideas, el desistimiento al que hace alusión el artículo 191°
del Reglamento de la Ley General de Aduanas, sólo puede estar referido al
presentado antes de la notificación de la resolución que resulta desfavorable
a los intereses del usuario en primera instancia, única situación bajo la cual
no se transgreden los alcances del penúltimo párrafo del artículo 113° de la
Ley General de Aduanas. Debe tenerse en cuenta que siendo que el desistimiento
de la acción implica también el desistimiento de la pretensión, el efecto del
mismo en esta etapa de los procedimientos
antes citados origina que la multa se tenga por no impugnada, pudiendo en
consecuencia acogerse al régimen de incentivos hasta antes que se inicie sobre
la misma el procedimiento de cobranza coactiva.
A
diferencia de lo señalado en el párrafo anterior, el desistimiento en la etapa
de apelación o del proceso contencioso administrativo[xi]
(ante el Poder Judicial), no implica la renuncia a la impugnación de la sanción
acotada por la administración; sino más bien, la renuncia a cuestionar la
resolución que ya declaró desfavorable en la instancia inferior la impugnación
planteada contra la misma, resolución que en consecuencia adquiere calidad de
firme[xii],
situación bajo la cual no procede el acogimiento al régimen de incentivos de
acuerdo a lo dispuesto por el penúltimo párrafo del artículo 113° de la Ley
General de Aduanas.
III.
CONCLUSIONES:
De
acuerdo a lo antes expuesto se concluye lo siguiente:
1.
El artículo 113° de la Ley General de Aduanas al
establecer que no se acogerán al régimen de
incentivos las multas que habiendo sido impugnadas, o habiendo sido
objeto de solicitudes de devolución, hayan sido resueltas de manera
desfavorable para el solicitante, no hace ningún tipo de referencia en
cuanto al nivel del acto resolutivo que declara la improcedencia del recurso, en
consecuencia éste debe ser entendido en relación al primer acto resolutivo válido,
emitido y notificado dentro del procedimiento contencioso tributario o del
procedimiento administrativo[xiii],
al momento de solicitarse el acogimiento al régimen de incentivos.
2.
Los alcances del artículo 191° del Reglamento de la Ley General de
Aduanas, deben ser aplicados en concordancia con lo dispuesto en el artículo
113° de la Ley General de Aduanas, norma que al ser de mayor jerarquía no
puede ser desnaturalizada vía reglamentación.
3.
El desistimiento al que hace alusión el artículo 191° del Reglamento
de la Ley General de Aduanas, sólo puede estar referido al presentado antes de
la notificación de la resolución que resulta desfavorable a los intereses del
usuario en primera instancia, conforme a las razones sustentadas en el presente
informe.
Callao,
05 de junio de 2007
Original firmado por
Gerente Jurídico Aduanero
Intendencia Nacional Jurídica
[i]
Diccionario
Enciclopédico de Derecho Usual, Guillermo Cabanellas, Tomo IV, Editorial Heliasta S.R.L., 21° edición.
[ii]
Concepto definido en el numeral 1.1 del artículo 1° de la Ley N° 27444
como ”... las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de
una situación concreta”.
[iii]
Artículo 124° del Código Tributario.
[iv]
Que da origen
al procedimiento contencioso tributario y que se dirige a discutir la
validez de un acto administrativo de contenido tributario emitido por la
administración.
[v] Recurso de alzada ante el superior jerárquico, cuya pretensión es
discutir la validez de la resolución emitida en primera instancia y que en
consecuencia sólo será ejercitado en los supuestos en los que el apelante
no se encuentre de acuerdo con sus alcances.
[vi] La impugnación de las sanciones de naturaleza administrativa, se efectúa
a través de los recursos administrativos señalados por el numeral 207.1
del artículo 207° de la Ley N° 27444, dispositivo legal que contempla
para el ejercicio de la impugnación los recursos de
reconsideración, apelación y en su caso de revisión.
[vii] Artículo 206° de la Ley N° 27444.
[viii]
La declaración de inadmisibilidad no se encuentra incluida dentro de
la exclusión, toda vez que la misma no supone una resolución
desfavorable al fondo de la pretensión del solicitante, sino sólo la
determinación del incumplimiento de algún requisito formal establecido
para su trámite.
[ix] Op. Cit. 8.
[x]
Por su parte, los numerales 189.1 y
189.2 de la Ley N° 27444, señalan que el desistimiento del procedimiento
importará la culminación del mismo, e impedirá promover otro
procedimiento por el mismo objeto y causa.
[xi] Regulado por la Ley N° 27584, publicada el 07.12.2001.
[xii]
De acuerdo a la Ley N° 27444, tiene calidad de acto firme, aquel respecto
del cual se encuentran vencidos
los plazos para interponer los recursos administrativos, perdiéndose el
derecho a articularlos (artículo 212° de la Ley N° 27444), así
como la resolución impugnada con un recurso de cuyo trámite se desiste el
actor antes de que se notifique la resolución final de la instancia
(numeral 190.2 del artículo 190° de la Ley N° 27444).
[xiii]
Regulado en el artículo 206° de la Ley N° 27444.