En
el marco del Texto Único Ordenado de la Ley General de Aduanas aprobado por
Decreto Supremo N° 129-2009-EF, se absuelven diversas consultas relacionadas a
los alcances del penúltimo párrafo del artículo 113° del precitado
dispositivo legal.
I. MATERIA:
Se
formulan diversas consultas sobre los alcances del penúltimo párrafo del artículo
113º del TUO de la Ley General de Aduanas aprobado por Decreto Supremo N°
129-2004-EF, planteándose concretamente las siguientes interrogantes:
1.
¿Debe
entenderse por multas impugnadas aquellas que han sido objeto de cualquier
recurso de impugnación, sea este un reclamo o una apelación?.
2.
¿La resolución
desfavorable debe ser emitida y debidamente notificada al usuario?.
3.
¿El desistimiento de un recurso de
apelación interpuesto contra la resolución que resuelva desfavorablemente no
resultaría trascendente para efectos del acogimiento al régimen de incentivos,
toda vez que la multa no podría acogerse al citado régimen desde el momento de
haberse emitido y notificado la resolución?.
4.
¿Las
resoluciones que resuelvan la impugnación no pronunciándose sobre el fondo del
asunto sino se limiten a declarar la inadmisibilidad del recurso, permiten el
acogimiento al mencionado régimen?.
5.
¿Para efectos del
acogimiento al citado régimen se encuentran comprendidas las resoluciones
fictas denegatorias que motivan la interposición de un recurso de apelación en
virtud del artículo 144º del Código Tributario?.
6.
¿La aplicación
del penúltimo párrafo del artículo 113º del TUO de la Ley General de Aduanas
es inmediata a todas las multas pasibles de acogimiento al régimen de
incentivos, aún cuando las infracciones hayan sido cometidas con anterioridad a
la vigencia del citado dispositivo legal?.
II. BASE LEGAL:
-
Decreto
Supremo N° 129-2004-EF, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley General
de Aduanas, publicado el 12.09.2004 (en adelante Ley General de Aduanas).
-
Decreto Supremo N° 011-2005-EF,
que aprueba el Reglamento de la Ley General de Aduanas, publicado el 26.01.2005
(en adelante Reglamento de la Ley General de Aduanas).
-
Decreto Supremo N° 135-99-EF, que aprueba el Código Tributario y normas
modificatorias, publicado el 14.08.1999 (en adelante Código Tributario).
-
Decreto Legislativo N° 295, que aprueba el Código Civil, publicado el
25.07.84 (en adelante Código Civil).
-
Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, publicada el
11.04.2001 (en adelante Ley N° 27444).
III.
ANÁLISIS:
1.
¿Debe
entenderse por multas impugnadas aquellas que han sido objeto de cualquier
recurso de impugnación, sea este un reclamo o una apelación?
A
fin de absolver la presente consulta, debemos comenzar por precisar los alcances
del término “impugnación”,
el mismo que es definido por el Dr. Guillermo Cabanellas[i] como la
objeción, refutación o contradicción,
señalando el mismo autor a la “acción
de impugnar” como a la de no
reconocer voluntariamente la eficacia jurídica de un acto o la actitud de otro.
En
tal sentido, dentro del campo tributario-aduanero, así como en el
administrativo, la impugnación no
constituye otra cosa que el medio a través del cual, los usuarios discuten la
validez de un acto administrativo[ii]
emitido por la autoridad competente, y cuyo ejercicio en materia tributaria, se
encuentra regulado en el artículo 112° del Código Tributario, a través del
llamado “Procedimiento Contencioso Tributario”, en sus dos etapas[iii],
la primera de ellas con el llamado recurso de reclamación[iv]
y la segunda con el recurso de apelación[v]
etapa que no siempre se va a concretar dentro del procedimiento contencioso
tributario[vi].
Cada etapa del procedimiento
contencioso tributario o del procedimiento administrativo[vii],
culmina con una resolución que declara favorable o desfavorable la pretensión
del recurrente; en consecuencia dentro de un
procedimiento se van a emitir tantas resoluciones como instancias sean
ejercitadas por el recurrente en defensa de sus intereses, las mismas que sin
embargo no coexisten, toda vez que en la instancia superior se va a discutir la
validez de la resolución que se eleva en apelación, y en consecuencia sólo
gozará de validez la última resolución emitida validamente dentro del
procedimiento.
Al respecto y con relación a
la materia consultada, tenemos que el penúltimo párrafo del artículo 113° de
la Ley General de Aduanas, establece textualmente que “No se acogerán
al régimen de incentivos las
multas que habiendo sido impugnadas, o habiendo sido objeto de solicitudes de
devolución, hayan sido resueltas de manera desfavorable para el solicitante”.
De acuerdo a la norma
transcrita en el párrafo precedente, tenemos que no se acogerán al régimen de
incentivos las multas en los siguientes casos:
a.
Han sido impugnadas y resueltas de modo desfavorable[viii]
en forma previa a la solicitud de acogimiento al régimen de
incentivos;
b.
Han sido objeto de solicitud de devolución y resueltas de manera
desfavorable[ix]
en forma previa a la solicitud de acogimiento al régimen de
incentivos;
Como se puede observar, el
artículo bajo comentario no establece precisión alguna en cuanto al nivel
resolutivo que debe corresponder a la resolución que declara improcedente la
pretensión de la recurrente, por lo que en principio, la referencia efectuada
por el mencionado dispositivo legal, debe ser entendida como referida al primer
acto resolutivo válido emitido dentro de los procedimientos antes citados, si
en dicho acto se confirma la obligación de pago de la sanción de multa
impugnada, la misma no podrá acogerse al régimen de incentivos.
2.
¿La resolución desfavorable debe ser emitida y debidamente notificada
al usuario?
De
acuerdo a lo dispuesto por el numeral 16.1 del artículo 16° de la Ley N°
27444, el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación
legalmente realizada produce sus efectos, en tal sentido las resoluciones sólo
surten efectos una vez notificadas válidamente al interesado, en consecuencia
debe cumplirse con esta formalidad a efecto de que opere la limitación
establecida por el penúltimo párrafo del artículo 113° de la Ley General de
Aduanas.
En
consecuencia, en tanto no exista una resolución válidamente notificada[x]
al usuario, poniendo en su conocimiento la improcedencia de la impugnación
presentada en primera instancia, éste podrá solicitar el acogimiento al régimen
de incentivos de la sanción de multa impugnada, previo desistimiento del
recurso planteado contra la referida sanción[xi]
conforme a lo dispuesto por el artículo 191° del Reglamento de la Ley General
de Aduanas.
3)
¿El desistimiento de un recurso de apelación interpuesto contra la resolución
que resuelva desfavorablemente no resultaría trascendente para efectos del
acogimiento al régimen de incentivos, toda vez que la multa no podría acogerse
al citado régimen desde el momento de haberse emitido y notificado la
mencionada resolución?
Al
respecto debe tenerse en cuenta que el artículo 191° del Reglamento de la Ley
General de Aduanas, abre la alternativa para el acogimiento al régimen de
incentivos a través del desistimiento de la impugnación de las sanciones de
multa; sin embargo, debe observarse al respecto, que siendo esta una norma
reglamentaria de lo dispuesto en el artículo 113° de la Ley General de
Aduanas, su aplicación debe ser concordante con los alcances del mencionado artículo,
al que no puede transgredir ni desnaturalizar en sus alcances.
Debe recordarse a tal efecto que de
acuerdo a lo dispuesto por el artículo
130° del Código Tributario, el
desistimiento en cualquiera de las etapas del procedimiento contencioso
tributario, es de carácter incondicional e implica el desistimiento de la
pretensión con la que se interpuso el recurso[xii].
En
este orden de ideas, el desistimiento al que hace alusión el artículo 191°
del Reglamento de la Ley General de Aduanas, sólo puede estar referido al
presentado antes de la notificación de la resolución que resulta desfavorable
a los intereses del usuario en primera instancia, única situación bajo la cual
no se trasgreden los alcances del penúltimo párrafo del artículo 113° de la
Ley General de Aduanas. Debe tenerse en cuenta que siendo que el desistimiento
de la acción implica también el desistimiento de la pretensión, el efecto del
mismo en esta etapa de los procedimientos
antes citados origina que la multa se tenga por no impugnada, pudiendo en
consecuencia acogerse al régimen de incentivos hasta antes que se inicie sobre
la misma el procedimiento de cobranza coactiva.
A
diferencia de lo señalado en el párrafo anterior, el desistimiento en la etapa
de apelación, no implica la renuncia a la impugnación de la sanción acotada
por la administración; sino más bien, la renuncia a cuestionar la resolución
que ya declaró desfavorable en la instancia inferior la impugnación planteada
contra la misma, resolución que en consecuencia adquiere calidad de firme[xiii],
situación bajo la cual no procede el acogimiento al régimen de incentivos de
acuerdo a lo dispuesto por el penúltimo párrafo del artículo 113° de la Ley
General de Aduanas.
4)
¿Las resoluciones que resuelvan la impugnación no pronunciándose sobre el
fondo del asunto sino que se limiten a declarar la inadmisibilidad del recurso,
permiten el acogimiento al mencionado régimen?
La
condición señalada en el penúltimo párrafo del artículo 113° de la Ley
General de Aduanas, es que la sanción de multa impugnada o materia de solicitud
de devolución, haya sido resuelta en forma desfavorable para el
solicitante, cuestión que implica que el acto resolutivo del que se trate, haya
hecho una evaluación de fondo de la impugnación planteada determinando que
esta es improcedente.
La
declaración de inadmisibilidad en primera instancia, tiene un carácter
distinto, esta no se pronuncia en forma favorable o desfavorable sobre la
pretensión del recurrente, sino que determina que no es posible impulsar su trámite
por el incumplimiento de alguno de los requisitos establecidos para el mismo.
En
consecuencia, no están comprendidas en los alcances del penúltimo párrafo del
artículo 113° de la Ley General de Aduanas, las resoluciones que declaran la
inadmisibilidad del recurso de reclamación o de reconsideración en primea
instancia según sea el caso.
5)
¿Para efectos del acogimiento al citado régimen, se encuentran comprendidas
las resoluciones fictas denegatorias que motiven la interposición de un recurso
de apelación en virtud al artículo 144º del Código Tributario?.
Como
se preciso en el numeral precedente, el impedimento de acogimiento al régimen
de incentivos establecido en el penúltimo párrafo del artículo 113° de la
Ley General de Aduanas, sólo opera en la medida que la administración haya
emitido pronunciamiento expreso, esto es resuelva luego de una evaluación de
los alegatos o pruebas, la pretensión presentada por la recurrente,
determinando su improcedencia.
Cuando
hablamos de una Resolución Ficta Denegatoria, nos encontramos frente a la
figura del silencio administrativo negativo regulada por la Ley N° 27444, la
misma que en el numeral 188.3 de su artículo 188° señala que “El
silencio
administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la
interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales
pertinentes”.
Al
respecto, señala el Dr. Jorge Pando Vilchez
que “El
silencio negativo, como se ha dicho, constituye una ficción jurídica, una
solución frente a la inacción de la administración que permite al
administrado impulsar el procedimiento” [xiv], en la
misma forma la Dra. Olga Arrabal de Canals precisa que “El
silencio negativo no constituye un acto administrativo presunto negativo, ni
resolución ficta negativa. Es
simple ficción a efectos procesales”
[xv].
En
este orden de ideas, la figura de la resolución ficta denegatoria o del
silencio administrativo negativo, no constituye un acto resolutivo desfavorable
emitido por la administración, sino una ficción creada sólo para efectos
procesales, que habilita al usuario, ante el transcurso del plazo legalmente
establecido para resolverse su pretensión, a interponer el recurso jerárquico
superior o a dar por agotada la vía administrativa según sea el caso, derecho
del que puede o no hacer uso a su elección; el usuario tiene derecho a decidir
entre esperar que la administración resuelva su pretensión o hacer uso de la
mencionada ficción para impulsar su proceso; en tal sentido, parafraseando al
Dr. Jorge Pando Vilchez podemos señalar que como ficción creada en beneficio
del usuario “el
silencio administrativo negativo nunca puede usarse en contra o en perjuicio del
administrado”[xvi].
En
tal sentido, el impedimento de acogimiento al régimen de incentivos establecido
en el penúltimo párrafo del artículo 113° de la Ley General de Aduanas,
operaria en la medida que la administración haya emitido pronunciamiento
expreso en el que luego de la evaluación de la pretensión del recurrente,
determina su improcedencia, situación que de acuerdo a lo antes señalado no se
presenta en los casos en los que el usuario ha hecho uso de la resolución ficta
denegatoria para la interposición del recurso jerárquico superior, toda vez
que en estos supuesto no media un pronunciamiento expreso desfavorable de la
administración, sino sólo una ficción para efectos procesales; en
consecuencia, esta situación no se encuentra comprendida dentro de los alcances
del penúltimo párrafo del artículo 113° de la Ley General de Aduanas.
6)
¿La aplicación del penúltimo párrafo del artículo 113º de la Ley General
de Aduanas es inmediata a todas las multas pasibles de acogimiento al régimen
de incentivos, aún cuando las infracciones hayan sido cometidas con
anterioridad a la vigencia del citado dispositivo legal?
Al
respecto debe precisarse que el régimen de incentivos es un beneficio que
regula el pago espontáneo de las sanciones de multa, el mismo que no debe
confundirse al momento de su aplicación, con la fecha en que se configura la
infracción, por lo tanto el acogimiento al mencionado régimen se rige por las
normas y requisitos exigidos por las normas vigentes al momento en que el
beneficiario solicite su aplicación de conformidad a lo establecido por el Artículo
III del Título Preliminar del Código
Civil que regula el principio de aplicación
inmediata de las normas[xvii].
Por
tanto, los acogimientos al régimen de incentivos efectuados a partir del
27.01.2005[xviii],
deben efectuarse conforme a las condiciones y requisitos fijados para tal efecto
por los artículos 112° y 113° de la Ley General de Aduanas,
independientemente de la fecha de la comisión de la infracción.
Callao,
22 de junio de 2007
Original firmado por
Gerente Jurídico Aduanero
Intendencia
Nacional Jurídica
[i]
Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Guillermo Cabanellas, Tomo IV, Editorial Heliasta S.R.L., 21° edición.
[ii]
Concepto definido en el numeral 1.1 del artículo 1° de la Ley N° 27444
como ”... las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de
una situación concreta”.
[iii]
Artículo 124° del Código Tributario.
[iv]
Que da origen al procedimiento
contencioso tributario y que se dirige a discutir la validez de un acto
administrativo de contenido tributario emitido por la administración.
[v]
Recurso de alzada ante el superior jerárquico, cuya pretensión es discutir
la validez de la resolución emitida en primera instancia y que en
consecuencia sólo será ejercitado en los supuestos en los que el apelante
no se encuentre de acuerdo con sus alcances.
[vi]
La impugnación de las sanciones de naturaleza administrativa, se efectúa a
través de los recursos administrativos señalados por el numeral 207.1 del
artículo 207° de la Ley N° 27444, dispositivo legal que contempla para el
ejercicio de la impugnación los recursos de
reconsideración, apelación y en su caso de revisión.
[vii]
Artículo 206° de la Ley N° 27444.
[viii]
La declaración de inadmisibilidad no se encuentra incluida dentro de
la exclusión, toda vez que la misma no supone una resolución
desfavorable al fondo de la pretensión del solicitante, sino sólo la
determinación del incumplimiento de algún requisito formal establecido
para su trámite.
[ix]
Op. Cit. 8.
[xi]De
acuerdo a lo dispuesto en el numeral 189.5 del artículo 189° de la Ley N°
27444, “El desistimiento se podrá realizar en cualquier momento antes de
que se notifique la resolución final en la instancia.”
[xii]Por
su parte, el numeral 189.2 de la Ley N° 27444, señala que el desistimiento
de la pretensión impedirá promover otro procedimiento por el mismo objeto
y causa.
[xiii]
De acuerdo a la Ley N° 27444, tiene calidad de acto firme, aquel respecto
del cual se encuentran vencidos
los plazos para interponer los recursos administrativos, perdiéndose el
derecho a articularlos (artículo 212° de la Ley N° 27444), así
como la resolución impugnada con un recurso de cuyo trámite se desiste el
actor antes de que se notifique la resolución final de la instancia
(numeral 190.2 del artículo 190° de la Ley N° 27444).
[xiv]
PANDO VILCHEZ, JORGE, “El Silencio Administrativo en el Procedimiento
Tributario” en Temas de Derecho Tributario y Derecho Público – Libro de
Homenaje a Armando Zolezzi Möller, Palestra Editores, Lima – 2006, pag.
675.
[xv]
ARRABAL DE CANALS, OLGA PURA, “El tiempo en el Procedimiento”, en
Estudios de Derecho Administrativo IX,
Instituto de Estudios de Derecho Administrativo, Mendoza Dile,
Septiembre 2003, pag. 590.
[xvi]
PANDO VILCHEZ, JORGE, Ob. Cit., pag. 676.
[xvii]
Dispositivo legal que señala que: “La
ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas
existentes. No tiene fuerza ni efectos retroactivos, salvo las
excepciones previstas en la Constitución Política del Perú.”,
en consecuencia, en caso de conflicto de normas en el tiempo, se opta por
la teoría de los hechos cumplidos, es decir la nueva ley empieza a
regir las consecuencias de situaciones y relaciones jurídicas que le eran
preexistentes, rigiendo el principio de la aplicación inmediata de
la norma jurídica y desestimándose
el principio de la aplicación ultractiva de las normas legales,
ultractividad que en materia aduanera sólo esta reservada para el caso de
incremento de los derechos
arancelarios (artículo 14° de la Ley General de Aduanas).
[xviii]
Fecha de entrada en vigencia del TUO de la Ley General de Aduanas.