INFORME N° 003-2008-SUNAT/2B0000

Opinión legal respecto a que la SUNAT es la entidad competente para el control, prevención y represión del tráfico ilícito de mercancías, entre ellos los estupefacientes, dentro de la Zona Primaria, pudiendo realizar la PNP dentro de dichas zonas, las investigaciones y pesquisas previo requerimiento y coordinación con las Autoridades Aduaneras.

Marco legal aplicable a las intervenciones de la Policía Nacional del Perú (PNP) dentro de una Zona Primaria Aduanera.

- Decreto Legislativo N.° 1053, aprueba la Ley General de Aduanas (en adelante Ley General de Aduanas).

- Decreto Supremo N.° 010-2009-EF y norma modificatoria, aprueba el Reglamento de la Ley General de Aduanas (en adelante Reglamento de la Ley General de Aduanas).

- Decreto Supremo N.° 129-2004-EF, aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley General de Aduanas (en adelante T.U.O de la Ley General de Aduanas).

- Decreto Supremo N.° 11-2005-EF, aprueba el Reglamento de la Ley General de Aduanas (en adelante anterior Reglamento de la Ley General de Aduanas).

- Decreto Supremo N.° 115-2002-PCM, aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (en adelante ROF de la SUNAT).

- Ley N.° 27238 y normas modificatorias, aprueba la Ley de la Policía Nacional del Perú (en adelante Ley de la Policía Nacional del Perú).

- Decreto Legislativo N.° 824 y normas modificatorias, aprueba la Ley de Lucha Contra el Narcotráfico (en adelante Ley de Lucha Contra el Narcotráfico).

- Decreto Supremo N.° 017-2007-EF y normas modificatorias, aprueba el Arancel de Aduanas 2007 (en adelante Arancel de Aduanas).

- Ley N.° 27444 y normas modificatorias, aprueba la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante Ley N.° 27444).

Con relación a la materia consultada debemos señalar que el artículo 164° de la Ley General de Aduanas, precisa que la Administración Aduanera ejerce un conjunto de facultades y atribuciones para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de personas, mercancías y medios de transporte dentro del territorio aduanero[1]. Asimismo el artículo 2° de la Ley General de Aduanas define al territorio aduanero como parte del territorio nacional que incluye el espacio acuático y aéreo, dentro del cual es aplicable la legislación aduanera, coincidiendo sus fronteras con las del territorio nacional. La circunscripción territorial sometida a la jurisdicción de cada Administración Aduanera se divide en zona primaria y zona secundaria[2].

Asimismo, la Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley General de Aduanas[3] señala que los órganos de la PNP sólo podrá intervenir auxiliarmente en actividades relacionadas con funciones y materia aduaneras, mediante investigaciones y pesquisas, previo requerimiento y coordinación con las Autoridades Aduaneras, informando a éstas de los resultados de sus acciones.

Sobre el particular, el artículo 247° del Reglamento de la Ley General de Aduanas[4] establece que la autoridad aduanera aplica las sanciones tributarias y administrativas previstas en la ley, sin perjuicio de poner en conocimiento de las autoridades pertinentes los casos que presentan indicios de delitos aduaneros u otros ilícitos penales como podría evidenciarse en un caso vinculado al tráfico ilícito de mercancías (TIM).

De otro lado, el inciso c) del artículo 14° del ROF de la SUNAT, establece que una de las funciones de la SUNAT es la de administrar y controlar el tráfico internacional de mercancías dentro del territorio aduanero, entendido éste como aquella parte del territorio nacional que incluye el espacio acuático y aéreo, dentro del cual es aplicable la legislación aduanera. Las fronteras del territorio aduanero coinciden con las del territorio nacional. La circunscripción territorial sometida a la jurisdicción de cada Administración Aduanera se divide en zona primaria y zona secundaria[5].

Con relación a lo señalado en el párrafo anterior debemos indicar que el ROF de la SUNAT precisa en los incisos j) y l) del artículo 15° que la SUNAT tiene entre sus funciones la de controlar y fiscalizar el tráfico de mercancías[6] cualquiera sea su origen y naturaleza a nivel nacional e incluso la prevención, persecución y denuncia del tráfico ilícito de mercancías (TIM). De igual modo, el artículo 55° del referido ROF establece en los incisos b) y h) como una de las funciones de la Intendencia de Prevención del Contrabando y Control Fronterizo, la formulación y aplicación de los procedimientos relativos a la prevención y represión del contrabando, control fronterizo y del TIM, así como la de conocer y evaluar los hechos y/o denuncias que constituyan infracciones y delitos de contrabando, receptación y TIM; y en su artículo 60° indica que la Gerencia de Operaciones Especiales de dicha Intendencia se encarga de efectuar acciones para prevenir y reprimir el TIM[7], entre las que se encuentran los estupefacientes.

De otro lado y de conformidad a lo establecido en el artículo 5° de Ley de Lucha Contra el Narcotráfico, la PNP a través de sus órganos especializados, es la entidad encargada de prevenir, investigar y combatir el delito de tráfico ilícito de drogas, en sus diversas manifestaciones.

Asimismo, el inciso a) del mencionado artículo 5° de la Ley de Lucha Contra el Narcotráfico en concordancia con sus artículos 15° y 16° expresamente establece que la PNP sólo asume el control de los aeropuertos y puertos fluviales y lacustres que operen en las zonas cocaleras del país para prevenir, investigar y combatir el delito de tráfico ilícito de drogas, de donde podemos inferir que este dispositivo legal excluye a la PNP del control de los demás puertos y aeropuertos que constituyen, de conformidad a la Ley General de Aduanas, una Zona Primaria, como resulta ser el caso del Terminal Marítimo del Callao.

Sobre el particular, cabe resaltar lo indicado en el artículo 61° de la Ley N.° 27444, el mismo que establece que la competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de aquéllas se derivan, y que toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro de su competencia; asimismo, en el numeral 65.1 del artículo 65° de la precitada ley, se precisa que el ejercicio de la competencia es una obligación directa del órgano administrativo que la tenga atribuida como propia.

De las normas citadas se colige que la SUNAT es la autoridad competente en la Zona Primaria para ejercer las acciones de control sobre las mercancías incluso las vinculadas al TIM, restringiéndose la intervención de la PNP de acuerdo a lo establecido en la Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley General de Aduanas a intervenciones en Zona Secundaria.

Al respecto, debemos indicar que si la PNP tuviera el control del tráfico internacional de mercancías con la justificación que es la competente para conocer del TIM en la Zona Primaria, se duplicarían las funciones que por ley están otorgadas a la SUNAT, toda vez que la PNP tendría que ejercer el control de todo el universo de mercancías que ingresan al territorio nacional a fin de hallar estupefacientes y detectar el TIM.

Sin perjuicio de lo señalado, debemos indicar que una Zona Primaria no debe ser entendida como una zona extraterritorial pues en ella ante un delito flagrante detectado y comunicado por la SUNAT a la PNP, ésta asume competencia y ejerce sus funciones de investigación y denuncia de conformidad a lo establecido en el numeral 2) del artículo 7° de la Ley de la Policía Nacional del Perú.

Reforzando lo incluido en los párrafos anteriores la Embajada Americana en el Perú, la SUNAT y la PNP dentro del marco del Convenio para Combatir el Uso Indebido, la Producción y el Tráfico Ilícito de Drogas entre la República del Perú y los Estados Unidos de América[8] y su Acuerdo Operativo[9], han suscrito la Memoranda[10] de Entendimiento de Cooperación Bilateral Programa Task Force (PTF), cuyo Artículo Octavo señala expresamente que para efectos de la prevención y represión el tráfico ilícito de drogas y delitos conexos la SUNAT ejecutará, a través de la Gerencia de Operaciones Especiales, todas las acciones que deban realizarse dentro de la Zona Primaria y en la Zona Secundaria hace lo propio la PNP.

En consecuencia, podemos concluir que la PNP puede ingresar a la Zona Primaria, siempre que previamente lo requiera y coordine con la SUNAT, debiéndose precisar que no está en discusión la naturaleza de los estupefacientes como mercancías, cuyo ingreso o salida del territorio nacional dentro de la Zona Primaria esté bajo control de las Autoridades Aduaneras, sino que debemos partir de que el lugar (Zona Primaria) donde se ejerce el control sobre las mercancías está bajo potestad exclusiva de la SUNAT.

La SUNAT es la entidad competente para el control, prevención y represión del TIM, entre ellos los estupefacientes, dentro de la Zona Primaria, pudiendo realizar la PNP dentro de dichas zonas, las investigaciones y pesquisas previo requerimiento y coordinación con las Autoridades Aduaneras.

Sonia Cabrera Torriani
Gerente Jurídico Aduanero
Intendencia Nacional Jurídica

[1] El precitado artículo 164° define el concepto de “potestad aduanera” en el mismo sentido que el artículo 6° del T.U.O de la Ley General de Aduanas aprobado por el Decreto Supremo N.° 129-2004-EF (norma vigente hasta el 16.03.2009).

[2] El artículo 2° de la Ley General de Aduanas define a la “zona primaria” como la parte del territorio aduanero que comprende los puertos, aeropuertos, terminales terrestres, centros de atención en frontera para las operaciones de desembarque, embarque, movilización o despacho de las mercancías y las oficinas, locales o dependencias destinadas al servicio directo de una aduana. Adicionalmente, puede comprender recintos aduaneros, espacios acuáticos o terrestres, predios o caminos habilitados o autorizados para las operaciones arriba mencionadas. Esto incluye a los almacenes y depósitos de mercancía que cumplan con los requisitos establecidos en la normatividad vigente y hayan sido autorizados por la Administración Aduanera, y “zona secundaria” como la parte del territorio aduanero no comprendida como zona primaria o zona franca. (El artículo 10° del T.U.O de la Ley General de Aduanas y su Glosario de Términos Aduaneros definen en forma similar al territorio aduanero y a las zonas primaria y secundaria).

[3] Guarda concordancia con lo dispuesto en la Segunda Disposición Complementaria del T.U.O de la Ley General de Aduanas, que esta redactada en los mismos términos.

[4] El artículo 186° del anterior Reglamento de la Ley General de Aduanas, establecía igual disposición.

[5] Definición establecida en el artículo 2° de la Ley General de Aduanas.

[6] El artículo 2° de la Ley General de Aduanas define el término “mercancía” como aquél bien susceptible de ser clasificado en la nomenclatura arancelaria y que puede ser objeto de regímenes aduaneros.

[7] Entre las mercancías que pueden ser objeto material del TIM, se encuentran los estupefacientes, en razón que se trata de bienes susceptibles de ser clasificados en el Arancel de Aduanas y que pueden ser objeto de regímenes aduaneros, sobre el particular debemos indicar que en el Arancel de Aduanas se clasifican, entre otros estupefacientes, a los alcaloides como la heroína y morfina en las subpartidas nacionales 2939.11.40.00 y 2939.11.50.00 respectivamente, mientras que la cocaína, sus sales, ésteres y demás derivados están clasificadas en la subpartida nacional 2939.91.10.00.

[8] Ratificado por Decreto Supremo N.° 030-96-RE.

[9] Ratificado por Decreto Supremo N.° 031-96-RE.

[10] De fecha 01.04.2005